למה המינהל מתנהג כמו השב"כ?

"אני רוצה להזכיר לכם שמי שהציע את העסקה הזאת היה המינהל" - כך הגן ב־2002 שר התמ"ת אהוד אולמרט על עסקת החלפת הקרקעות בעתלית ובאילת של חברת תעשיות מלח. אמיתות טענתו תיבחן בזמן הקרוב במסגרת חקירת המשטרה, אך ניתן כבר לשאול איך קורה שבמינהל מאושרות עסקאות שבמקרה הטוב הן רשלניות ונוגדות את האינטרס הציבורי, ובמקרה הרע הן נעשות תוך עבירה על החוק.

שיחות שקיים "כלכליסט" בימים האחרונים עם כמה פעילים ומומחים לעניין מציירות גוף שלמרות שחשיבותו לציבור רבה, הנורמות השוררות בעייתיות למדי. למציאות הזאת ישנם כמה מאפיינים בולטים.

ההחלטות סודיות

באגודה לצדק חלוקתי מצביעים על היעדר השקיפות הקיצוני במינהל מקרקעי ישראל כחממה לשחיתות. הגדרת המינהל לדברים שיש לפרסמם לציבור הרחב כוללת רק החלטות "אשר הינן כלליות ובעלות השלכות על ציבור רחב של חוכרים".

אם הניסוח הזה אינו מובן מספיק, המספרים שאספה האגודה לצדק חלוקתי יבהירו: מאז אוגוסט 2002 התקבלו במינהל מקרקעי ישראל יותר מ־2,655 החלטות הנהלה. כמה מהן פורסמו? 77 בלבד. אילו החלטות לא התפרסמו? החלטות ועדת הפטור ממכרזים, למשל, או החלטות ועדת הביקורת של המינהל. הארגון סודי כמעט כמו השב"כ.

לדברי ד"ר אבי כהן, חבר הוועדה המקומית לתכנון ובנייה במועצה האזורית חוף השרון, מדיניות ההסתרה של המינהל מביאה לכך שעסקאות רבות נהפכות לעובדות בשטח ללא שום התנגדות.

במקרה שמייצג מציאות הפוכה, מוסיף כהן, הוכח עד כה חשוב הפרסום: "במחלף הדרים יש קרקע של 30 דונם בבעלות סמי שמעון המנוח, שאמור לקום עליה בית אריזה. המינהל חתם על אישור להקמת קניון ענק באותה קרקע, אך בגלל הצעקה הציבורית שקיבלה ביטוי גם בתקשורת הוא נאלץ למשוך את החתימה שלו".

היעדר הניסיון משפיע

בעיה נוספת שפוגעת במינהל היא זהות העובדים בו. לדברי עו"ד בכיר בתחום הנדל"ן, "הבעיה המרכזית במינהל איננה שחיתות או קומבינות שמובלות על ידי פוליטיקאים. עיקר הבעיה היא שגם אם חלק מהיועצים המשפטיים במינהל הם אנשי מקצוע טובים מאוד, רבים מהם חסרי ניסיון בתחום הנדל"ן והבנה מעמיקה של תפקידם. כאשר באים יזמי נדל"ן עם עורכי הדין הטובים ביותר ומתיישבים מול הקבוצה הזאת, הם כמעט תמיד יביאו לכך שהעסקה תיסגר כמו שהיזם ירצה. זו על רגל אחת התורה כולה".

על רקע זה, אומר עורך הדין, פרשת הקרקעות של בריכות המלח בעתלית ובאילת לא צריכה להפתיע.

מכשירים שרצים

ד"ר כהן סבור שהמקצועיות החסרה מתבטאת גם ביחס של המינהל להחלטות שמתקבלות בוועדות המקומיות. "בהרבה יותר מדי מקרים אפשר לראות כיצד האינטרס של חברים בוועדות הביא להחלטות לא הגיוניות או לא חוקיות אפילו, שבסופו של דבר עוברות במינהל בלי בעיה, אף על פי שהוא בעל הבית של הקרקע. חתימת המינהל הופכת החלטות גבוליות של בעלי אינטרס לכשרות".

כהן מזכיר שוב את פרשת הקרקע שבבעלות סמי שמעון כדוגמה לאישור שנתן המינהל להחלטה לא סבירה של ועדה מקומית. דוגמה נוספת היא האישורים שהתקבלו סביב קיבוץ שפיים. "החוק מאפשר לוועדה מקומית לבצע שינוי ייעוד לשטח נתון, אך לא להחליף קרקע בקרקע אם ייעודן שונה", אומר כהן. "לא פעם מבצעות הוועדות המקומיות החלפה של קרקע בקרקע עם ייעוד שונה, אף שאין אפשרות כזאת בחוק ואף שזה לא בסמכות הוועדה.

"דבר כזה קרה גם בשפיים, כאשר אישרו שחלוף קרקעות כזה. בשפיים מעורבים עשירי ישראל, שרוצים לקנות שטחים ליד הים, ואולי לכן העניין עבר חלק. בהמשך בנו שם בעשור האחרון מבנים בשטח שנועד למשק חקלאי, שנהפכו פתאום לשטח להשכרה. למרות העבירה הזאת המינהל חתם על אישורים הנדרשים כדי להכשיר אותו".

שפיים. "המינהל אישר למרות עבירת הוועדה המקומית" צילום: צביקה צביקה טישלר

שיקול הדעת אבד

עו"ד עופר טויסטר, המשמש יועץ משפטי ליזמים גדולים בתחום הנדל"ן, אומר שהחגיגה שמתאר כהן נגמרה. לדבריו, נקודת המפנה התרחשה באוגוסט 2002, כאשר בג"ץ הוציא צו ביניים שמאמץ את טענות הקשת הדמוקרטית המזרחית נגד העדפת מושבים וקיבוצים שחכרו קרקע חקלאית מהמינהל ומקק"ל וזכו לשותפות בקרקע כאשר ייעודה שונה למסחר או למגורים.

טויסטר תומך בגישה שקדמה להחלטת בג"ץ, של "תפירת" עסקאות ייחודיות במקרים מסוימים: "אם הולכים אחורה רואים שזה קרה בהקמה של מקווה ישראל, כשרוטשילד ביקש לבנות את קיסריה, או כשהמדינה רצתה למשוך לישראל את אינטל ונתנה לחברה תנאים מיוחדים. זה מקובל בכל העולם. אתה לא יכול להתייחס לרוטשילד כמו למוישה מכפר סבא".

לדברי עו"ד אחר, שביקש להישאר בעילום שם, "בעבר היה למינהל הרבה יותר שיקול דעת. בתחילת העלייה של שנות התשעים המדינה רצתה לייצר מלאי קרקעות גדול לבנייה, ומאחר שרוב הקרקעות היו בבעלות הקיבוצים והמושבים, התקבלו החלטות שונות. בניגוד לשינוי ייעוד, שבו הקרקע חוזרת למינהל, הוחלט אז כי הקיבוצים יוכלו לקבל אחוזים מהקרקע. את המהלך הובילו יזמים ועורכי דין מהשורה הראשונה שהלכו למינהל ואמרו: 'אתם רוצים קרקע זמינה? תשנו את הכללים'. אני מניח שגם עם בריכות המלח המצב היה דומה גם אם מדובר בתקופה שונה".

לדברי טויסטר, "אם קיבוץ או מושב יבין שעומדים לקחת לו את הקרקעות ללא תמורה, הוא יעשה את הכל כדי לטרפד את הפשרת הקרקע. לכן, במקרים של עסקאות חריגות, מישהו צריך לקבל החלטות. יש צורך במתן שיקול דעת למינהל, אבל הבעיה עם זה היא שזה גם פתח לשחיתות".

הפחד מסבך

טויסטר טוען שכיום המינהל "פוחד מהצל של עצמו", גם במקרים שבהם ניתן לקבל פטור ממכרז (ראו מסגרת) בכפוף לתקנות: "המינהל לא מחפש שיקול דעת או פתרונות יצירתיים, עד כדי כך שהדקדקנות שלו והדבקות בספר גורמות נזק עצום לקופת המדינה".

עו"ד זיו כספי, המתמחה גם הוא בנדל"ן, מסכים עם טענות טויסטר שכיום נעשה קשה יותר להזיז דברים במינהל. "הנהלים כל כך מורכבים", הוא אומר, "וכל החלטה עוברת את מועצת מקרקעי ישראל - במיוחד כאשר מדובר בשינוי ייעוד. על פי הנהלים, כל קרקע שייעודה משתנה חוזרת למינהל, ולכן כמעט לא רואים היום עסקאות לשינוי ייעוד".

לדברי כספי, ההתייחסות לפטורים זהירה מאוד: "אם מישהו קיבל קרקע בפטור ממכרז צריך לבחון את העילות לכך. בעבר היו מקב"תים (מקבצי קרקעות בלתי מתוכננות) שבהם היו יזמים מתחלקים בזכויות עם המינהל. כיום זה לא קיים. אפשר במקרים מסוימים, כאשר היזם מחזיק יותר מ־50% מחטיבת קרקע מסוימת, להגיע לפטור ממכרז, אבל גם אז מדובר בהחלטה של המינהל אם למכור לו את הקרקע. כיום הנטייה היא לא לעשות את זה".

כספי מוסיף כי כל מי שעובד היום מול המינהל יודע עד כמה קשה לצלוח את המכשול הביורוקרטי. לכן, להערכתו, מקרים דוגמת בריכות המלח אינם קורים בתקופה זו: "במצב המשפטי הקיים, גם למי שיש קרקע באזור ביקוש, שהמינהל מעוניין לשנות את ייעודה, אין יכולת לעשות זאת".

צבי שוב

עו"ד צבי שוב, מומחה לדיני מקרקעין ותכנון ובנייה, אומר כי החלשת המינהל מתבטאת בין היתר בכך שבעוד ש"בעבר מינהל מקרקעי ישראל היה הגוף העיקרי שהיתה לצדו ועדת פיצויים לצורך פיצוי על הפקעות, כיום מבוצעות רוב ההפקעות על ידי הוועדות המקומיות או גופים כמו מעצ והרכבת".

הביורוקרטיה משחיתה

כשנושא המאכערים עולה בשיחות עם עורכי הדין, כמעט כולם מבקשים אוטומטית לא לציין את שמם. תגובה משותפת נוספת היא: "אנחנו לא משתמשים בהם". עצם הצורך במאכערים מלמד על הרעות החולות במינהל: הביורוקרטיה האימתנית, הפתח ל"קומבינות" ושחיתות, והיעדר חמור של שוויוניות בעבודה מול המינהל; המקושרים ובעלי הממון יכולים להשיג בשיטה כזאת את מה שחסרי האמצעים והקשרים לא ישיגו לעולם.

כל עורכי הדין מתנגדים מהפה ולחוץ לשימוש במאכערים, אך היזמים שאיתם שוחחנו הודו כי בתחומים של שחלוף קרקעות ושינויי ייעוד, מאכערים הם אחד הנתיבים היעילים ביותר להזזת דברים במינהל. היזמים מוסיפים כי למרות זאת, בשנתיים־שלוש האחרונות הולך ונחלש כוחם של המאכערים. עו"ד שמלווה עסקאות רבות של יזמים סבור כי הסיבה להיחלשות המאכערים היא הגדשת הסאה מצדם.

"האפשרות לשכור מאכער עולה מדי פעם כאשר אני נתקל במכשולים ביורוקרטיים", אומר עורך הדין, "אך מעולם לא ניסיתי זאת. אני יודע שחלק מהמאכערים פועלים בשיטת העוקץ - הם מבטיחים שיקדמו הליכים, ואז נעלמים עם הכסף. לכן כולם נרתעים מזה כיום. לך תתלונן במשטרה שהמאכער ששכרת את שירותיו ברח עם הכסף מבלי לעבוד. אני מניח שעכשיו, בעקבות חשיפת הפרשות האחרונות, כל המאכערים חזרו למחילות שלהם".

ירון ביבי מנסה

במינהל מקרקעי ישראל אינם מגיבים רשמית לטענות, אבל משיחות עם גורמים בו עולה כי חלק מהטענות מטופלות בימים אלה. בסוגיית השקיפות החליט מנהל המינהל ירון ביבי לבצע איחוד של ההחלטות שהתקבלו בכל הוועדות במינהל כדי לפרסמן. מטרתו של ביבי היא לפגוע כך בכוחם של "המאכערים המקצועיים" שמייעצים ליזמים מול המינהל ומלווים אותם. נראה שהעיכוב בפרסומים עד כה נובע מהתנגדות בעלי העניין.

ביבי קבע גם אמצעי בקרה חדשים, ובראשם בדיקות חודשיות שיבצעו מנהלי המחוזות במינהל, ובמסגרתן ייבחנו בכל פעם עשר עסקאות שהמחשב יבחר באופן אקראי. החלטה נוספת היא כי עסקאות גדולות שמתבצעות במינהל יצריכו אישור של שר האוצר. על כך יש לומר שהעבר הקרוב מלמד כי שרי אוצר אינם בהכרח מי ששומרים על האינטרס הציבורי.