פינוי-בינוי: המיפוי
תוכניות הפינוי-בינוי נוצרו כדי לחדש מתחמים עירוניים שלמים ולתרום לעיר, לדיירים וליזמים. בפועל, הן מתקשות להמריא: 80 תוכניות אושרו עד כה, רק שלוש יצאו לדרך ואחת בלבד אוכלסה. "כלכליסט" בודק מי תוקע את התוכניות ולמה בפריפריה אין להן סיכוי מראש
פינוי-בינוי הוא תהליך ביולוגי, כמו השתלת איברים", אומרת פרופ' רחל אלתרמן, ראש המכון לחקר העיר והאזור בטכניון. "ממש כמו בתהליך ביולוגי, גם ערים מתות. לפעמים, כדי להציל אזורים חולים בעיר, יש צורך בהשתלה - וכמו בניתוח מסובך זה דורש ידיים מיומנות ועבודת פינצטה עדינה".
הדימוי הרפואי והמדמם הזה מדויק. פינוי־בינוי היא אמנם תכנית שעוסקת בבניינים מבטון, אבל המפתח להבנתה הוא הגורם האנושי. בניגוד למוצרים שניתן לשדרג או להחליף בעסקת טרייד־אין, בניין הוא מוצר שבו מתגוררים יצורים חיים ונושמים. כדי להחליף את הישן בחדש נדרשת נוסחה מיוחדת, שלא תפגע במרקם הקיים.
הנוסחה המיוחדת הזו פשוטה למדי: במתחם שאושר לפינוי־בינוי חוברים הדיירים ליזם: היזם מממן לדיירים דיור חלופי ואז מוחק את הבניינים הקיימים, בונה במקומם בניינים חדשים ומשפץ את השטחים הציבוריים ולעתים גם את התשתיות. התמריץ לדיירים הוא קבלת דירות חדשות ומוגדלות בתום תקופת הבנייה; היזם, מצדו, מקבל זכויות להקמת קומות נוספות, שהופכות את ההשקעה לכדאית ויכולות להניב רווח של עד 25%. מרוויח נוסף הן העיריות, שמעניקות לעיר זריקת מרץ של התחדשות עירונית. במילים אחרות, כולם מרוויחים.
פרופ' רחל אלתרמן, הטכניון: "הפינוי־בינוי הישראלי מאוזן מאוד. בבריטניה, בארה"ב ובסין פינו בבולדוזרים: מכסחים אזור שלם, ובמקרה הטוב האוכלוסייה מתפזרת; במקרה הרע נותנים להם דיור ציבורי, ואז נוצרות שכונות עוני ופשע" צילום: בן לם המציאות, כמה מפתיע, שונה לחלוטין: להערכתה של סופיה אלדור, מנהלת אגף תכנון ערים במשרד השיכון (ומי שמובילה כיום את תוכנית פינוי־בינוי), ישנם כיום כ־50 אלף בניינים ישנים שניתן להחיל עליהם את התוכנית - אבל עד כה רק 80 מתחמים קיבלו אישור להתחיל בתהליך, ובפחות מעשרה מהם החל שיתוף פעולה בין הדיירים ליזם. רק במתחם אחד, בקריית אונו, יושמה התוכנית עד לשלב אכלוס הדיירים מחדש (ראו מסגרת).
"הקושי הוא בוועדות המקומיות"
מי אשם בתקיעת תוכניות הפינוי־בינוי - הדיירים, היזמים או הרשויות? תלוי את מי שואלים. אלתרמן מציעה להתבונן על המשולש הזה בראש ובראשונה מתוך עיני הדיירים: "בתחום המקרקעין אנשים לא עושים החלטות בגלל הטבה", היא מסבירה: "אם הבנק יציע הטבה יוצאת דופן על סגירת פק"מ, מיד נראה שאנשים רצים לסגור את הכסף בפק"מ. במקרקעין זה לא יקרה: המדינה יכולה להחליט שהיא מורידה מס שבח, ואנחנו לא נראה אנשים שרצים למכור או לקנות דירות. זה שוק איטי מאוד וההחלטות על שינויים בו מורכבות יותר".
את המורכבות הזו חווה על בשרו עזריאל רגב, בעל חברה המנהלת כיום את מספר הפרויקטים הגדול ביותר בתוכנית פינוי־בינוי. רגב תולה את האשמה בתקיעת התוכניות בדיירים. "כולם בעד התוכנית, עד שהם צריכים לחתום", הוא קובל. "כשזה מגיע לתכלס הם מתהפכים: הדיירים הקשישים חוששים שיהרסו את הבית שלהם, ומפחדים שעד שהבנייה תיגמר הם יהיו מבוגרים מדי ולא יצליחו לחזור לבית החדש. בקרב האוכלוסייה הצעירה יש הרבה דיירים עם עיניים גדולות שמנסים לסחוט את הקבלן ורוצים לקבל משהו שהשכן לא קיבל. אם זה קורה אחרי שהפרויקט אושר, זה יכול לתקוע תוכנית להרבה מאוד זמן - לפעמים עד שתוקף התכנית נגמר, ואז זה כבר אבוד".
יש מי שמאמין שהבעיה נעוצה במקום אחר: "מהניסיון שלי, ברוב המקרים הדיירים משתפים פעולה, והקושי הוא בוועדות המקומיות והמחוזיות", אומר אפי כץ, יזם ובעלים של חברת ענב שמנהלת את תחום הפינוי־בינוי עבור חברת אשדר. "ועדות מקומיות מתייחסות לתוכניות האלה כמו אל כל פרויקט יזמי אחר שבו עומדת קרקע ריקה והיזם מחכה לאישור לבנות עליה. שוכחים שאנשים חיים במבנים האלה.
"ההתמודדות מול הוועדות מייאשת גם אותי וגם את הדיירים. אנחנו עובדים עם הדיירים במתחם בשכונת הדר יוסף בתל אביב כבר שש שנים. הדיירים מעוניינים בפינוי־בינוי, אבל עד היום לא הצליחו להעלות את המתחם לדיון מסודר בוועדה מקומית. המצב של הבניינים האלה כל כך גרוע שלא צריך אפילו רעידת אדמה כדי שהבניין ייהרס. מספיק שתהיה איזו רוח חזקה. עד שהוועדות המקומיות לא יבינו את זה, תוכניות פינוי־בינוי לא יבוצעו".
פרויקט הפינו-בינוי בקריית אונו. היחיד שאוכלס צילום: עמית שעל
חזי ברקוביץ, מהנדס העיר תל אביב, מגלגל את האשמה ליזמים: "הם בודקים את הפרויקטים רק דרך הרווח שלהם: כמה בניתי, כמה אמכור, כמה רווח אני עושה. אחרי שהם הולכים העיר נשארת עם הצרה. אם נלך לפי דרישות היזמים, אז בשכונות הנחשלות נצטרך להכפיל את כמות הדירות במכפלות גבוהות מאוד: ככל שהשכונה נחשלת יותר, הבניינים יהיו גבוהים יותר. אבל אנחנו לא רוצים שקו הרקיע יתוכנן לפי הרווח של היזמים, אלא מתוך זווית אורבנית תכנונית, שתשקלל גם נושאים חברתיים ואיכות חיים וסביבה.
"יש בעיות נוספות: קחי למשל משפחה קשת יום שגרה בבניין של ארבע קומות, ובמסגרת פינוי־בינוי מקבלת דירה חדשה ומפוארת במגדל בן 30 קומות. למגדל כזה יש עלות אחזקה גבוהה מאוד. איך הם ישלמו את זה?".
אלתרמן מסכימה, "אין שום דרך פיננסית שבה העשירונים התחתונים יוכלו לתחזק בניינים כאלה", היא פוסקת. "אם האוכלוסייה שתגור במגדלים האלה לא תהיה עשירה מאוד, המגדלים יהפכו לשכונות עוני. אז אמנם העיר הרוויחה אזור חדש, אבל הוא יכול ללקות במחלה קשה יותר. בסופו של דבר הטיפול בבעיה ייפול על הרשות המקומית".
בבני ברק זה לא יקרה
מבט זריז על מפת הפינוי־בינוי מוכיח שהתוכניות נתקלות בקושי הגדול ביותר דווקא בפריפריה. הרוב הגדול של הפרויקטים שאושרו נמצא בערים פתח תקווה, ירושלים, חיפה, תל אביב ורחובות; מחוץ לערים הללו, התוכניות אינן פופולריות במיוחד. "אתה לא יכול לעשות פינוי־בינוי בשדרות", אומר רגב. "גם בבאר שבע ובקריית שמונה זה בעייתי ודווקא שם צריכים את זה. לדעתי, במבנה הנוכחי שלהן תוכניות הפינוי־בינוי לעולם לא ישתלמו באזורים האלה".
שטח בנווה מונסון
הקושי אינו מוגבל רק לפריפריה הגיאוגרפית, אלא גם לזו הכלכלית: על פי אלתרמן, גם בבני ברק לא יהיה פינוי־בינוי בנוסחה הנוכחית. "הבניינים שם ישנים מאוד, וערך הקרקע גבוה, מה שהיה יכול להיות רלבנטי מאוד לתוכנית", היא מסבירה, "אבל השוק בעיר הוא שוק של שוכרי דירות ומורכב בעיקר מאוכלוסייה חרדית שהיכולת הכלכלית שלה נמוכה. בעוד שפינוי־בינוי מגן על בעלי הדירות ומציע להם דיור חלופי, הוא לא נותן שום הגנה לשוכרים. להוציא משפחות דתיות מרובות ילדים מביתן מבלי לתת להן פתרון דיור חלופי? יש מנגנונים פוליטיים שיקימו צעקה על השינוי הזה. מעבר לזה, אם מחירי הדירות בבני ברק יזנקו, הם ייאלצו את האוכלוסייה הדתית לצאת משם - וגם לזה יש השלכות פוליטיות".
פתרון מקומי לבעיה הזו מציג מחקר שערך הטכניון (במימון קרן פורד ובהזמנתה של הקרן החדשה לישראל). "המחקר אישש את התזה שלא משתלם לעשות פינוי־בינוי בפריפריה", אומרת ד"ר אמילי סילברמן מהטכניון. "אבל במקביל, גילינו שבשנתיים האחרונות הוקמו בפריפריה ארגוני שטח רבים ביוזמת צעירים שמתקשים לעמוד בהוצאות הדיור. בנושא פינוי־בינוי מצאנו התארגנות אחת של דיירים באשקלון, בשיתוף עמותת ידיד והרשות המקומית, שבמסגרתה הדיירים הפכו ליזם: הם בוחנים את הביצועיות הכלכלית של הפרויקט, הם שוכרים מתכנן והם מביאים קבלן. מפני שאין כאן יזם שצריך להרוויח, הם יוכלו לבנות פחות קומות".
פרויקט הפינוי בינוי שאמור לקום על השטח בנווה מונסון. מרבית התוכניות עדיין על הנייר
סופיה אלדור ממשרד השיכון מקווה שבעזרת הרפורמה בבנייה, שמקדם ראש הממשלה, החסמים שהתוכנית נתקלה בהם בפריפריה יוסרו. "בהוראת השר אנחנו בודקים את כל הפרמטרים שיסייעו לקידום התוכנית בפריפריה", היא אומרת. אחד המאמצים הוא למצוא בניינים נמוכים יותר, שבהם לא נצטרך להגדיל את מחירי הדירות בהרבה.
"אני מקווה מאוד שבאזורי פריפריה יינתן פטור מלא מדמי היטל למינהל מקרקעי ישראל, גם על בניית קרקע, אזורים מסחריים ואזורי תעשיה. במקומות שיש בהם מרכז מסחרי עלוב שנבנה בשנות השישים, אפשר לפנות אותו ולבנות מגדל מגורים.
חזי ברקוביץ', מהנדס העיר תל אביב: "היזמים בודקים את הפרויקטים רק דרך הרווח ורוצים להכפיל את כמות הדירות במכפלות עצומות: ככל שהשכונה נחשלת יותר, הבניינים גבוהים יותר. כשהם הולכים, העיר נשארת עם הצרה"
"אנחנו מקבלים רוח גבית מהשר גם בהתמודדות עם האישור הסטטוטורי, הסדרת היטלי פיתוח והעמקת נושא המיסוי. נוסף על כך, אנחנו מנסים לטפל גם בנושא הארנונה - לאפשר לדיירים שחוזרים לדירה גדולה יותר לשלם ארנונה בהדרגה, לא לשלם מיד על שטח הדירה החדשה. אם נצליח לקבל את כל ההטבות האלה, אני מאמינה שהתוכנית תתחיל לזוז גם בקריית גת, באשקלון, באשדוד ובערים אחרות".
הפטנט הישראלי מנצח
למרות הקשיים, אלתרמן משוכנעת שפינוי־בינוי הוא פטנט מנצח. "אין פטנט טוב יותר במדינות אחרות. בערים המתועשות באנגליה, כמו שפילד או מנצ'סטר, פינו בבולדוזרים. זה פינוי מרושע: מכסחים אזור שלם, ובמקרה הטוב האוכלוסייה מתפזרת לכל עבר; במקרה הרע נותנים להם דיור ציבורי ואז יוצרים עוד אזור של פשע וסמים. בקנזס ישנן שכונות שלמות שהרסו ונבנו מחדש, אבל חזרו להיות שכונות עוני. גם בסין ובווייטנאם מבצעים התחדשות עירונית בצורה אגרסיבית מאוד.
"בגרסה הישראלית זוהי התחדשות שרוכבת על גב הישן: שומרים על מתחמים בגודל מוגדר מראש, ממשיכים להשתמש בתשתיות ובדרכי הגישה הקיימות, ואז יש לפרויקט פוטנציאל טוב יותר להשתלב במרקם הקיים, ולא להפוך לנטע זר בלב העיר.
"הקומבינציה הזו של פינוי־בינוי היא חידוש ישראלי, בעיקר מפני שבישראל יש שיעורים גבוהים של בניינים משותפים של אוכלוסייה לא עשירה. אצלנו מעמד הביניים, ואפילו המעמד הבינוני־נמוך, מחזיק בבעלותו דירות - בניגוד לארה"ב ולאירופה, שבהן שיעורים גבוהים יותר של תושבים חיים בדירות שכורות.
"זה תהליך איטי שכל פעימה שלו נמשכת עשור. בסך הכל זה רעיון מבריק, אבל יש לו מחיר: עדיף היה להשתמש בסבסוד מאשר במכפילי דירות. אבל אני מאמינה שברגע שנתחיל לראות את המתחמים האלה צצים, זה יהיה מידבק".
ברקוביץ מעיריית תל אביב היה מעדיף שהתושבים לא יישבו בבית ויחכו שהתוכנית תאושר: "הרבה דיירים חושבים 'מצאנו מכונת הדפסת כסף בצורת הגדלת זכויות בנייה', וזו תפיסה שיכולה להוביל לתנאים קשים. הפתרון הוא לתת הקלות שיאפשרו לדיירים לחדש את ביתם ויהפכו את החידוש לכדאי. אני מקווה שנראה יותר בתים משותפים שמשקיעים בתחזוקת הבית ממש כמו שהם משקיעים ברכב שלהם".
