ניתוחנשק חדש לאכיפה: ניתוק מחשמל ומים על חריגות בנייה
ניתוח
נשק חדש לאכיפה: ניתוק מחשמל ומים על חריגות בנייה
בצלאל סמוטריץ' מוביל תיקון חוק שמחמיר את אמצעי האכיפה כנגד עבירות בנייה • השימוש העיקרי בו יהיה ביישובים ערביים ודרוזיים שבהם מתבצעות רוב עבירות הבנייה • במקביל לא ניתן פתרון למצוקת הדיור בחברה הערבית
תיקון חוק שמקדם שר האוצר בצלאל סמוטריץ' יקנה לרשות האכיפה במקרקעין - גוף ממשלתי הכפוף למשרד האוצר - את הסמכות לנתק חשמל ומים ממבנים שהשימוש בהם חורג מהיתר הבנייה. אף על פי שהחוק מנוסח באופן כללי, השימוש העיקרי בו יהיה ביישובים של ערבים ודרוזים ובמגזר החקלאי, משום שבהם מתבצעות רוב עבירות הבנייה ומתרכז מרב תשומת הלב של רשות האכיפה במקרקעין.
לצד אפשרות לנתק מים וחשמל התיקון לחוק כולל עוד כמה סעיפים שמחמירים את אמצעי האכיפה כנגד עבירות בנייה ובהם במיוחד האפשרות לגבות מהעבריין את עלויות ההריסה בצו מינהלי ללא משפט (ראו מסגרת). כל התיקונים האלה הם עדכון ל"חוק קמיניץ" - תיקון 116 לחוק התכנון והבנייה שנחקק בשנת 2017. השינוי המרכזי שהביא חוק קמיניץ היה הפיכת עבירות הבנייה מפליליות למינהליות, באופן שמאפשר לרשות האכיפה להוציא צווי הריסה וקנסות בלי הליך משפטי.
החוק, שיזם בזמנו המשנה ליועץ המשפטי ארז קמיניץ ונכנס לתוקף בדצמבר 2018, מאפשר את החמרת הענישה בתחום עבירות הבנייה. במקום הליך משפטי ארוך, מתאפשר להטיל קנס בלי ערכאה משפטית. החוק מאפשר להוציא צווי הריסה אך רשות האכיפה מצפה שהקנסות יהיו המכשיר העיקרי מתוך תפיסה כי המניע לעבירות הבנייה הוא כלכלי, וכי החמרת הקנסות תנטרל את המוטיבציה. גובה הקנס הממוצע הוא כ־388 אלף שקל.
ההצדקה לחוק קמיניץ הייתה כי אכיפה ומניעת עבירות בנייה הכרחיות להסדרת התכנון וקידום בנייה ביישובים ערביים. אבל בעוד פעולות האכיפה מבוצעות באינטנסיביות - בשנת 2021 הוצאו 1,844 צווי הריסה לעומת 904 בשנת 2018 כשחוק קמיניץ נכנס לתוקף - הבנייה ביישובים ערביים מדשדשת. הממשלה מצפה כי יוזמה פרטית תפתור את משבר הדיור של הערבים, ובשונה ממאמציה ביישובים יהודיים, היא גייסה עד עתה מעט מאוד משאבים של כסף או קרקע. למשל, משנת 2017 ועד עתה רשות מקרקעי ישראל קידמה רק שתי תוכניות ביישובים ערביים, זאת משום שרק כ־2% מהשטח המוניציפלי של היישובים הערביים הם קרקע בבעלות המדינה. וזו מציאות שהמדינה מסרבת לתקן. בתקופה שבה הממשלה מחזירה את המונח ייהוד הגליל, ופועלת להרחבת ועדות הקבלה ולהקמת 35 יישובים ועיר (כסיף) ליהודים בלבד, אפשר להבין את הטענה כי מטרת החמרת האכיפה היא לצמצם התפשטות של ערבים, בלי להציע פתרון משמעותי למצוקת הדיור שלהם.
התיקון אמור לסייע לרשות האכיפה, ולדבריה היא פועלת רק במקומות שבהם אין אופק תכנוני. ואג'די חלאילה, רכז תחום דיור בעמותת סיכוי־אופוק המשותפת ליהודים וערבים, אומר על כך ל"כלכליסט" כי "רשות האכיפה מוציאה רחפן ושולחת צו לכל מי שמצולם עם חריגת בנייה. שלא כמו ועדה מקומית, הם (רשות האכיפה — א"ג) לא באמת בודקים את המצב בשטח. לפי מה שאני רואה, מה שמדאיג אותם זה שלא תהיה התרחבות של היישובים הערביים".
באשר לאופק התכנוני, על פי מחקר של עמותת סיכוי־אופוק 12 אלף מתוך כ־14 אלף מבנים שנבנו ללא היתר הם בתוך תחומים של תוכניות שאושרו או בהליכי אישור, כך של־85% מהמבנים דווקא יש אופק תכנוני. במכתב שעליו חתומים הארגונים סיכוי־אופוק, עדאלה, המרכז הערבי לתכנון אלטרנטיבי (מעל"א) והאגודה לזכויות האזרח שנשלח לח"כ יעקב אשר, יו"ר ועדת הפנים, ולמשנה ליועמ"שית כרמית יוליס בדרישה להקפיא את הליכי החקיקה, נכתב כי "ההיתלות בטענות של ‘שמירה על שלטון החוק’ תוך התעלמות מהאחריות של המדינה למציאות, מעלה ספקות רבים באשר לתכלית האמיתית של התיקונים המוצעים. שכן, ההצעות לתיקון החוק מחריפות את חוק קמיניץ שגורם לפגיעה קשה בחברה הערבית, מבלי לטפל במקור הבעיה - האפליה והמחדלים התכנוניים של המדינה כלפי החברה הערבית".
בדיון על החוק שנערך בוועדת הפנים אמרה מירה סלומון, ראש מינהל משפט של מרכז השלטון המקומי, כי "כאשר יש שטחים שאמורים היו להיות מוסדרים, ולהפוך להיות שטחים לגיטימיים, והדברים לא נעשים, ועוד נותנים כלי כל כך קשה לגורם אוכף מטעם המדינה - אז אנו סבורים שזה באמת קשה מדי ולא נכון".
בדיון בכנסת היועץ המשפטי של ועדת הפנים תומר רוזנר חשש מכך שרשות האכיפה תפעל לניתוק מים וחשמל מרחוק ובלי להכיר את השטח ולכן הציע שהחוק יחייב אותה להיוועץ ברשות המקומית. "כיוון שמדובר במצב מאוד רגיש שבו יש שיקולים שצריך לקחת בחשבון, אנחנו מציעים שהפעולה הזאת תיעשה לאחר התייעצות עם הרשות המקומית. לפני שהרשות הארצית מוציאה את ההוראה הזאת, שתתייעץ עם הרשות המקומית", אמר רוזנר.
כדי להצדיק את החמרת האכיפה נטען כי מאז שנת 2015 המצב התכנוני ביישובים הערביים השתפר. טענה נכונה חלקית, משום שאכן קדמו עשרות תוכניות ובהן פוטנציאל לבניית עשרות אלפי דירות. אלא שהליכי התכנון עדיין לא הבשילו לבנייה משמעותית שתפתור את המצוקה ותשמש הצדקה לפעילות אכיפה.
משנת 2015 אושרו תוכניות שמכוחן אפשר להוציא היתר לבניית 155 אלף דירות. על הנייר הנתון הזה מספק את צורכי הדיור של החברה הערבית. אלא שאת התוכניות האלה לא מתרגמים לבנייה. על פי נתוני הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה (הלמ"ס) שעובדו על ידי עמותת סיכוי־אופוק, בשנת 2021 החלה בנייה של כ־4,000 יחידות דיור ביישובים ערביים, ובסך הכל משנת 2015 החלה בנייה חוקית של 30 אלף בתים חדשים. זאת בעוד שעל פי המועצה הלאומית לכלכלה כדי לספק מענה לריבוי הטבעי ביישבים ערביים, צריך לבנות מדי שנה כ־13 אלף בתים. כך שבסך הכל משנת 2015 ועד עתה נוצר מחסור של כ־60 אלף יחידות דיור. סביר להניח שאת המחסור הזה מגשרים גם באמצעות עבירות בנייה.
1 צפייה בגלריה
שר הבינוי והשיכון יצחק גולדקנופף. לא הוקצה מספיק תקציב לקידום תוכניות בנייה ביישובים ערביים
(צילום: מוטי קמחי)
הפער בין מספר הדירות בתוכניות על הנייר לבין הבנייה בפועל נובע מכמה סיבות. כמעט מחצית מהדירות בתוכניות שאושרו (43%) הן ביישובים הבדואיים בנגב. אבל במרבית המקרים התוכניות בנגב לא רלבנטיות לצורכי התושבים ולכן מתוך 66 אלף דירות שאושרו על הנייר לבדואים, הוצאו היתרים לבניית 3,800 בלבד.
במחוז צפון, לעומת זאת, אושרו משנת 2015 תוכניות לבניית 41 אלף דירות, בעוד הצורך שנקבע על ידי המועצה הלאומית לכלכלה ומבוסס על תחזית גידול האוכלוסייה הוא ל־65 אלף דירות.
מעבר לכך, לאחר אישור התוכניות נדרשים עוד כמה שלבים בירוקרטיים עד שאפשר יהיה להוציא היתר בנייה: תוכנית איחוד וחלוקה ותוכנית ביצוע. הליכים מסורבלים ויקרים שאותם אנשים פרטיים בעלי הקרקעות שאינם יזמי נדל"ן מתקשים לקדם.
החלטת הממשלה לצמצום פערים בחברה הערבית שהובילה הממשלה הקודמת עם מנסור עבאס, אושרה באוקטובר 2021 וכללה בפעם הראשונה גם תקציב לתכנון מפורט ופיתוח תשתיות בקרקע פרטית. אבל עד עתה השימוש בו מצומצם. על פי דו"ח מ־21 במאי השנה של צוות ליישום החלטת הממשלה, משרד השיכון פרסם קול קורא שבו רשויות ערביות התבקשו לבקש תקציב למימון תכנון מפורט ופיתוח תשתיות. הוגשו 62 בקשות. דרישת התקציב שלהן מסתכמת ב־448 מיליון שקל. אלא שהתקציב שהקדיש לכך משרד השיכון הוא 110 מיליון שקל שמספיק ל־6-5 תוכניות.
כיום הסמכות לנתק מבנה ממים וחשמל נמצאת ברשות הרישוי, גוף קטן של העירייה המונה את מהנדס העיר ויו"ר הוועדה המקומית שהוא פוליטיקאי נבחר ציבור וחבר מועצה. אבל לרוב היישובים הערביים אין ועדה מקומית, והליכי התכנון מנוהלים בהם על ידי ועדה מרחבית שהיו"ר שלה אינו נבחר ציבור, אלא ממונה על ידי שר הפנים. יו"ר הוועדה המרחבית הוא גם יו"ר רשות הרישוי.
התיקון לחוק יקנה במקרה של סטייה מהיתר הבנייה או בנייה ללא היתר סמכות דומה לניתוק חשמל ומים גם לרשות האכיפה במקרקעין שהיא גוף ממשלתי הכפוף למשרד האוצר. התיקון כולל עוד סעיפים שמחמירים את אמצעי האכיפה שבידי רשות האכיפה ובין היתר יאפשרו לה גם לגבות הוצאות הריסה ופינוי של בית ללא מעורבות בית משפט אלא בהליך הדומה להטלת קנס באמצעות המרכז לגביית קנסות.
אלא שמנסחי החוק התעלמו מהבדלים מהותיים בין קנס לבין הוצאות הריסה. בעוד שעל גובה התשלום במקרה של קנס לא יכולה להיות מחלוקת, מחיר הוצאות ההריסה ייקבע שרירותית על ידי הרשות. בהיעדר פיקוח שיפוטי אין שום כלי לבחון האם הרשות עשתה שימוש אך ורק באמצעים המינימליים הדרושים ובעלות שהיא סבירה.
החוק צורף בתחילת השנה לחוק ההסדרים ולכן בסוף אפריל השנה התקיים בו דיון בוועדת הפנים והגנת הסביבה של הכנסת. אחר כך הוחלט להוציא אותו מחבילת החוקים שבחוק ההסדרים ולקדם אותו בנפרד. לפני שבועיים ועדת השרים לחקיקה אישרה את התיקון לחוק ובקרוב ייקבע דיון באחת מוועדות הכנסת לקראת ההצבעה עליו בקריאה ראשונה.
