הדמוגרפיה תרוקן את תקציב המדינה

בהנחה שהאיומים הביטחוניים לא יתממשו, הדבר שהולך להשפיע על חיינו בצורה המשמעותית ביותר בעשורים הקרובים, ועוד יותר מזה על החיים של ילדינו, הוא המנוע הדמוגרפי - ובמיוחד, הזדקנות האוכלוסייה בקצב מהיר יותר מבעשורים הקודמים, וגידול מהיר במגזרים שאינם משתתפים בשוק העבודה באופן מלא. ובלשון פחות מכובסת: בתוך שני עשורים משקלו של המגזר שנושא בנטל הכלכלי - קרי, האנשים שעובדים ומשלמים מסים - יהיה קטן יותר באוכלוסייה.

עבודה חדשה שחיבר אסף גבע מאגף הכלכלה והמחקר במשרד האוצר, שאינה משקפת את העמדה הרשמית של המשרד, ממחישה לראשונה מה השינויים הדמוגרפיים האלה עתידים לעשות לתקציב המדינה. מה יהיה היקף הנטל התקציבי שייצרו ההזדקנות והגידול באוכלוסייה שחיה על קצבאות ביטוח לאומי. הבדיקה הזו מאפשרת לראשונה להציץ לעתיד הכלכלי שלנו, לפחות לחלקו, ולהבין האם הנטל שייפול על כתפי מעמד הביניים העובד יגדל באופן משמעותי. בקצרה, התשובה היא כן. ומעט יותר באריכות: כן, אבל במדינות מערביות אחרות המצב הרבה יותר גרוע, בעיקר משום שהן מזדקנות הרבה יותר.

1. מנוע דמוגרפי של הזדקנות וירידה בכוח העבודה

מאז 1995 ועד היום, קצב הגידול של האוכלוסייה בגילי העבודה בישראל - 25–64 - פחת בהדרגה. אם בשנות התשעים האוכלוסייה בגיל העבודה גדלה בקצב של 3% בשנה, כיום היא גדלה בקצב של 2% בשנה בלבד. על פי התחזיות הדמוגרפיות של הלמ"ס, בשנת 2019 קצב הגידול של האוכלוסייה הזו יירד למעט יותר מ־1% בשנה, ואז יגדל מעט עד שיתייצב על קצת פחות מ־1.5% בשנה. זה הכל.

תמונת הראי של התופעה הזו היא ההזדקנות. ב־20 השנים האחרונות שיעור הקשישים באוכלוסייה - בני 65 ומעלה - היה יציב ועמד על 10%. הסיבה לכך היתה קצב ילודה גבוה. אבל עכשיו התמונה מתחילה להשתנות. על פי התחזיות, מספר הקשישים הולך להכפיל את עצמו בתוך שני עשורים - כי דור הבייבי־בום התחיל לצאת השנה לפנסיה - ושיעורם באוכלוסייה יגדל ל־14% עד שנת 2034. וזה לא ששם זה יעצור.

ובשביל להשלים את התמונה, משקלו של המגזר היהודי הלא חרדי - כלומר, חילונים וחובשי כיפה סרוגה - יקטן בתקופה זו בשיעור ניכר. אם בשנת 2009 משקלו של המגזר היהודי הלא חרדי באוכלוסייה עמד על 70%, הרי שבתוך 20 שנה הוא יעמוד על 60%, ובתוך 45 שנה על 50% בלבד. במקביל, משקלם של החרדים באוכלוסייה יגדל מ־10% ב־2009 ל־17% ב־2034 ו־27% ב־2060. משקלו של המגזר הערבי יגדל מעט מ־20% כיום ל־23%.

2. איך השינויים ישפיעו על התקציב

במחקר שלו, התמקד גבע בכמה תחומים שמושפעים מאוד מהתמורות הדמוגרפיות: ההוצאה הציבורית על החינוך, על הבריאות, על הקצבאות ועל הפנסיה התקציבית שמקבלים עובדי המגזר הציבורי הוותיקים.

כדי לערוך את הבדיקה, הניח גבע כמה הנחות שמרניות מאוד. ראשית, מעתה והלאה לא יהיו שינויי מדיניות ממשלתיים שישפיעו על ההוצאה. למשל, לא יהיו קיצוצים או הגדלות בקצבאות (מלבד ההצמדה למדד), לא ישחקו את תקציבי הבריאות, לא יפגעו בפנסיה התקציבית, וכדומה.

שנית, הוא הניח שלא יהיו שינויים תרבותיים במגזרים השונים, כלומר שיעור ההשתתפות במגזר החרדי לא יגדל באופן פתאומי. למי שההנחה הזו מרגיזה אותו כדאי לקרוא בסבלנות, שכן בהמשך ייבחנו הנתונים גם אל מול שינויים בשיעור ההשתתפות של החרדים.

לבסוף, הוא הניח שההוצאה הציבורית לנפש תגדל לצד קצב הצמיחה במשק, כלומר הממשלה והגופים הציבוריים לא ישחקו את התקציבים של השירותים הציבוריים לנפש שהם נותנים. כאמור, הנחות שמרניות מאוד.

ראש הממשלה בנימין נתניהו. יכול למנוע את הבעיה צילום: רויטרס

3. עלייה בהוצאות הבריאות והקצבאות

סך ההוצאה הציבורית על בריאות, חינוך, קצבאות ופנסיה תקציבית כאחוז מהתוצר צפוי לגדול בתוך דור אחד - עד שנת 2039 - ב־8.4%, שכן היום הוא עומד על שיעור של 17.8% ובשנת 2039 הוא צפוי להגיע לשיעור של 19.3%. הואיל ומדובר בעשרות מיליארדי שקלים ויותר, זהו גידול משמעותי מאוד.

עיקר הגידול יהיה בשני תחומים - בהוצאה על בריאות ובקצבאות ביטוח לאומי. ההוצאה על בריאות כאחוז מהתוצר תגדל ב־20%, וההוצאה על הקצבאות תגדל ב־34%. הסיבה המרכזית לגידול בהוצאות על בריאות היא הזדקנות האוכלוסייה. מבוגרים וקשישים צורכים יותר שירותי בריאות, ולאורך זמן ממושך יותר.

הזדקנות האוכלוסייה משפיעה עוד יותר על הגידול בקצבאות. כבר היום העלות הגדולה ביותר מבין קצבאות ביטוח לאומי היא של קצבת הזקנה, שניתנת לכל מי שהגיע לגיל הפרישה. כיום הקצבה הבסיסית עומדת על 1,481 שקל ליחיד או 2,226 לזוג, והיא צמודה למדד. בשנת 2011 שילם ביטוח לאומי 19.5 מיליארד שקל בקצבאות זקנה, והסכום הזה גדל בקצב מהיר מדי שנה. זו ההוצאה הכבדה ביותר של ביטוח לאומי לעומת כל קצבה אחרת. ככל שהאוכלוסייה תזדקן יותר, כך היקף קצבאות הזקנה יגדל מאוד. על פי העבודה של גבע, בתוך שנת דור יגדל המשקל של קצבאות הזקנה כאחוז מהתוצר ב־52%, ובתוך שתי שנות דור ב־71%.

קצבה שמשקלה ביחס לתוצר צפוי לרדת מעט בתקופה זו היא דווקא קצבת הילדים, משתי סיבות. ראשית, קצב הגידול של הילדים צפוי להתמתן. שנית, החל משנת 2003, מאז התוכנית הכלכלית של נתניהו, מנגנון קצבאות הילדים הפך לנדיב פחות. כשהילדים שנולדו לפני 2003 כבר יהיו גדולים מספיק כדי שהמדינה לא תשלם להורים שלהם קצבאות, עלות כלל קצבאות הילדים תרד ותתייצב על 1% מהתוצר, לעומת 1.3% כיום. במקביל, בגלל קצב הגידול הגבוה של המגזר החרדי, קצבאות הבטחת ההכנסה לאברכים צפויות להכפיל את משקלן ביחס לתוצר בתוך שנת דור, ולשלש את עצמן בתוך שתי שנות דור.

4. ירידה בהוצאות החינוך והפנסיה התקציבית

מה שמקזז מעט את הגידול בהוצאה הציבורית על בריאות וקצבאות הן ההוצאות על החינוך ועל הפנסיה התקציבית. ההוצאה על הפנסיה התקציבית תגדל ב־10% ותגיע לשיא בשנת 2029, אך משם תמשיך ותרד כאחוז מהתוצר כיוון שחלק מהפנסיונרים של המדינה כבר ימותו, ופנסיונרים חדשים של המדינה כבר אינם חלק מהפנסיה התקציבית מתחילת שנות ה־2000.

הירידה בהוצאה על חינוך כאחוז מהתוצר, מסביר גבע, נובעת מכך שחלקם היחסי של התלמידים היהודים שאינם חרדים (כלומר בחינוך הממלכתי והממלכתי־דתי) ביחס לאוכלוסייה הולך ופוחת. משום שהמדינה משקיעה יותר בכל תלמיד כזה ביחס לתלמידים חרדים וערבים, הרי שככל שיש פחות מהם באופן יחסי, כך ההוצאה הכוללת על חינוך יורדת. בפשטות: בעשורים הקרובים חלקם היחסי של התלמידים שרוכשים כישורים שמתאימים לשוק העבודה יורד בהתמדה, ולכן בסופו של דבר גם עלותם היחסית פוחתת. אבל אין בזה שום דבר מנחם. להפך.

5. העלאת גיל הפרישה תצמצם את הבעיה

כאמור, גבע בחר בכמה הנחות די שמרניות כדי לבצע את המחקר. ראשית, דבר מעניין קרה כאשר הוא בדק עד כמה שינוי בכל אחת מההנחות שלו ישפיע על התוצאות הסופיות. מאחר שמלכתחילה הוא בחר בתקציבים שמושפעים מאוד משינויים דמוגרפיים, הוא מצא שכאשר משנים מעט את ההנחות הדמוגרפיות - כלומר כשמניחים שחלקם היחסי של החרדים והערבים יגדל מהר יותר - אזי ההוצאה הציבורית גדלה בקצב מהיר הרבה יותר. כמעט פי 2.5 מהר יותר.

שנית, גבע בדק מה יקרה אם הדפוסים התרבותיים בקרב החרדים והערבים ישתנו - למשל, אם הם יגדילו את ההשתתפות שלהם בשוק העבודה, יתחילו ללמוד מקצועות שמתאימים לשוק העבודה ויתקרבו יותר למיינסטרים הישראלי. התוצאות במקרה זה מפתיעות למדי - כמעט לא יחול שינוי בקצב הגידול של ההוצאה הציבורית בין התסריט שבו החרדים והערבים אינם משתלבים בחברה לבין התסריט שבו הם כן משתלבים. הסיבה לכך, מסביר גבע, היא כי את מה שהמדינה תחסוך על קצבאות האברכים, היא תצטרך להשלים בקצבאות אחרות (למשל, דמי אבטלה לחרדים מובטלים), ובעיקר בהוצאה גדולה בהרבה על חינוך לחרדים, שכיום כמעט אינם לומדים במערכת ההשכלה הגבוהה.

במילים אחרות, למשק תהיה תועלת רבה מאוד מהצטרפותם של חרדים וערבים לשוק העבודה - הפריון לעובד יגדל והתוצר יגדל יותר - אבל העלות של ההוצאות הציבוריות לא תפחת לעומת מצב שבו הם לא ישתלבו בחברה.

אז מה ישפיע במידה הכי ניכרת על הגידול בהוצאות הציבוריות בעשורים הקרובים? גבע מציע לכך תשובה די נחרצת - העלאת גיל הפרישה. הסיבה לכך פשוטה: אם גיל הפרישה עולה בבת אחת ל־68 לגברים ונשים כאחד, אזי תשלום הפנסיה התקציבית לפנסיונרים של המדינה נדחה, וכך גם תשלום קצבאות הזקנה. התוצאה היא הוצאות ציבוריות נמוכות יותר ב־5.5% לעומת מצב שבו גיל הפרישה נשאר כפי שהוא היום.

במילים אחרות, לפחות על פי המחקר של גבע, הפתרון הטוב ביותר מבחינת המדינה להתמודד עם הגידול הצפוי בהוצאות הציבוריות כתוצאה מהשינויים הדמוגרפיים, הוא להעלות באופן חד את גיל הפרישה.

6. הנחמה: במדינות אחרות המצב עוד יותר מדאיג

ועכשיו לחלק המרגיע, יחסית. ישראל נמצאת במצב טוב בהרבה ביחס לעולם. בזמן שבישראל הגידול הכולל בהוצאות הציבוריות כתוצאה מהשינויים הדמוגרפיים יתמצה עד שנת 2050 ב־1.3% מהתוצר, הרי שבבריטניה הגידול יהיה גדול פי שלושה, בארה"ב הוא יהיה גדול פי ארבעה, ביפן הוא יהיה גדול פי 6.5, ובנורבגיה הוא יהיה גדול פי עשרה.

יש לכך שתי סיבות. ראשית, קצב ההזדקנות במדינות אלה ואחרות בעולם גבוה יותר מאשר בישראל במידה משמעותית, וכבר היום שיעור הקשישים במדינות האלה גבוה יותר. אם מביאים בחשבון שמדיניות הקצבאות במדינות האלה נדיבה יותר מאשר בישראל, מובן מאליו מדוע במדינות האלה הגידול בהוצאות הציבוריות שמושפעות מתהליכי ההזדקנות גדול יותר מאשר בישראל.

בנוסף, ישראל הפסיקה בשלב מוקדם יחסית למדינות אחרות בעולם את מדיניות הפנסיה התקציבית - מדיניות שבה עובדי המדינה אינם מפרישים דבר לפנסיה במהלך שנות עבודתם, ובכל זאת זוכים לפנסיה מובטחת בגובה השכר האחרון שלהם למשך שארית חייהם.

במדינות רבות המדיניות הזו עדיין קיימת, והעלות של הפנסיות הופכת גבוהה יותר ויותר. אין פלא שמדינות אלה שוברות את הראש כיצד לשנות את המדיניות, שכן אחרת בתוך עשורים ספורים כבר לא יהיה מי שיממן את ההבטחות הללו.

7. ההוצאות יגדלו, אבל מה יקרה להכנסות?

אף שהפרופורציות לעולם חשובות, מה שחשוב יותר הוא להשוות את ההשפעה של השינויים הדמוגרפיים על ההוצאות הציבוריות להשפעה שלהם על ההכנסות של המדינה.

ליתר דיוק, כיצד העובדה שהמגזר שעובד ומשלם מסים הופך להיות קטן יותר ביחס לאוכלוסייה תשפיע על הכנסות המדינה ממסים. ליתר יותר דיוק, עד כמה משמעותית תהיה ההשפעה הזו, עד כמה תהיה פגיעה בהכנסות המדינה?

אם יתברר כי מצד אחד ההוצאה הציבורית צפויה לגדול בגלל השינויים הדמוגרפיים, ומצד שני ההכנסות ממסים צפויות לרדת בגלל השינויים הדמוגרפיים, אזי המשמעות היא שבעוד שני עשורים ויותר יהיה לציבור הישראלי קושי משמעותי לשמור על רמת החיים שהתרגל אליה. הוא ימצא את עצמו ממש חנוק בין שני החלקים של תנועת המלקחיים הזו.

גבע עובד על מחקר מקביל כזה בימים אלה.