"מי שתחת ידו מתנהלים סכומי כסף גדולים שאינם שלו - מועד יותר לפורענות"

"מי שתחת ידו מתנהלים סכומי כסף גדולים שאינם שלו הוא באופן טבעי מועד יותר לפורענות". כך סבורה מנהלת מחלקת החקירות, המודיעין ובקרת המסחר של רשות ני"ע, עו"ד צפי גז, בשיחה עם "כלכליסט", לרגל פרסום מסמך מדיניות האכיפה של הרשות. גז, מנהלת המחלקה בשנה וחצי האחרונות, אמרה את הדברים בתשובה לשאלה האם היא מזהה בשוק ההון מקומות שבהם הרשות צריכה לפקח באופן הדוק יותר מאשר במקומות אחרים.

המסמך שמפרסמת היום הרשות סוקר את השיקולים המרכזיים המנחים אותה בהחלטה האם לנתב תיקי חקירה למסלול המינהלי או למסלול הפלילי. שאלה שבה מתחבטים לא פעם ברשות, בניסיון לבחור את הדרך המתאימה לטפל בהפרות בשוק ההון.

מחלקת החקירות של הרשות מרכזת היום הן את החקירות הפליליות והן את הבירורים המינהליים – שלכל אחד מהם כללים ומטרות אחרות. בעוד שההליך הפלילי, שעשוי להסתיים במאסר, בא לטפל במקרים החמורים יותר שבהם יש ראיות לכוונה הפלילית לפגוע בערכים המוגנים בשוק ההון, המסלול המינהלי, שעשוי להסתיים בקנס ואיסור כהונה בחברה ציבורית, מתמקד בהפרות של החוק ברשלנות או בחוסר תשומת לב (אחריות קפידה).

על פי נתוני הרשות לשנים 2018-2014, היא פתחה ב-49 חקירות פליליות, ו-39 בירורים מינהליים. בשנה החולפת למשל 75% מהתיקים (3 מתוך 4) במסלול המינהלי עסקו בעבירות דיווח ופרטים מטעים בתשקיף, בעוד ש-60% מהחקירות הפליליות (6 תיקים מתוך 10) עסקו בעבירות של שימוש במידע פנים. 

היכן תהיה התרעה יעילה? 

ההחלטה לאיזה מסלול לנתב את התיקים מתקבלת בשלב הסמוי של החקירה, אולם גם לאחר שתיק נותב לחקירה פלילית ייתכן שהרשות תבחר לסיים את ההליך בהסדר אכיפה מינהלי. "מדיניות הרשות היא שבעבירות החמורות יותר, כגון שימוש במידע פנים ותרמית ני"ע, רוצים לטפל במסלול הפלילי, בעוד שעבירות קלות יותר ינותבו לרוב למסלול המינהלי", אומרת עו"ד אילנה ליפסקר-מודעי, מנהלת מחלקת אכיפה מינהלית ברשות.

"יש סט של שיקולים – גם בשלב הראשוני וגם בסוף החקירה - שלפיהם מחליטים מה יקרה בסוף עם התיק", מוסיפה ליפסקר. "האם זה אירוע שלדעתנו האינטרס הציבורי באכיפתו הוא גבוה; היכן ההרתעה תהיה יותר אפקטיבית; האם יוצר מדרג בענישה לפי מעורבות הבכירים; האם עיצום כספי או מניעת כהונה הם סנקציה מספיק משמעותית ועוד". על פי נתוני הרשות, בשבע השנים האחרונות הטילה הרשות קנסות מינהלים בסך 12.1 מיליון שקל.

גז מוסיפה שהשיקולים התיאורטיים הם חשובים, אבל בסוף מה שקובע היא המהות. "הכל מתחיל ונגמר בראיות. מה העוצמה שלהן. עד כמה הן מוכיחות כוונה מאחורי מעשה, או שהן מצביעות על רשלנות. בעוד שבהליך הפלילי בתי המשפט דורשים הסתברות של למעלה מ-90% לביצוע העבירה, בהליך המינהלי מאזן ההסתברות עומד על 51%".

הנתונים מצביעים שרק באחוז קטן של מקרים שבהם נפתחת חקירה פלילית, הרשות סבורה שלא נמצאו ראיות לביצוע עבירה. ב-5 השנים האחרונות ב-85% מהמקרים שבהם הרשות פתחה בחקירה פלילית, היא סברה שיש תשתית ראיתית לכאורה לביצוע ראיות. ומה עם השאר? כפי שמודה גז כאן לרשות יש בעיה.

"הסמכות לסגור תיקים היא של הפרקליטות", אומרת גז. "זה מעכב לא פעם את סגירת התיק למרות שכבר בדרך נראה לנו שזה תיק שלא יגיע לכתב אישום. לכן לאחרונה אנחנו משתמשים בסמכות שיש ליו"ר הרשות, וכבר בשלב החקירה מעבירים תיקים פלילים למסלול המינהלי. כמובן שלא כל תיק. זה לא יקרה איפה שיש ראיות להפרה חמורה. זה לא יקרה במקרים שאין לנו תמונה עובדתית מלאה. אבל הדלת שלנו תמיד פתוחה, גם בשלב חקירה, לשמוע את כל הטענות וההסברים. אם מקרה יתאים למנהלי, גם אם התחלנו בחקירה פלילית, ובשביל שלא נגרום לעינוי דין – ננסה לקצר את הדרך".

אחד הנושאים שמושכים ביקורת ציבורית בשנים האחרונות, ובעיקר לאחר חקירת תיק 4000 שבו הייתה שותפה רשות ני"ע, הוא מדיניות החילוטים. על רקע הקפאת נכסים בהיקף של עשרות מיליוני שקלים לאיש העסקים שאול אלוביץ', בעל השליטה בבזק, התעורר באופן הטבעי הדיון לגבי החשיבות והצורך בהקפאת נכסים.

לגז יש עמדה מאוד ברורה בנושא. "כלי החילוטים הוא חשוב במאבק בפשיעה הכלכלית. יש לו מטרה – לאפשר למדינה לתפוס את הנכס שצמח מהעבירה, כדי שתוכל יום אחד להיפרע ממנו אם יוגש כתב אישום והעבריין יורשע".

בהקשר הזה אומרת גז כי הרשות עצמה נמצאת לפי חוק בנחיתות ביחס לרשויות חקירה אחרות. "לפי חוק אנחנו יכולים לתפוס רק את מה שבוצע באמצעותו עבירה. למשל את חשבון הבנק שבאמצעותו הורצו מניות. אבל אם בכסף שצמח מהעבירה נקנו נכסים – אין לנו יכולות כיום לתפוס אותם. אנחנו פועלים לתקן את העיוות הזה, כך שהחוק יאפשר לנו לתפוס נכסים בשווי העבירה. כלומר אם אנחנו סבורים שלאדם צמחו רווחים של מיליונים כתוצאה מהרצת מניות או שימוש במידע פנים, נוכל לתפוס גם את הרכב או הבית שקנה. וזה כמובן בשביל שנוכל לחלט את זה אם הוא יורשע".

מימין: עו"ד ציפי גז ועו"ד אילנה ליפסקר־מודעי, מחלקת החקירות של רשות ני"ע צילומים: אוראל כהן