"בסלולר אין תחרות. זה כישלון של הרגולטור"

באופן אינטואיטיבי, מקבל משרד התקשורת את רוב הקרדיט עבור מהפכה התחרותית שעבר שוק התקשורת בעשור האחרון. רק אנשים מעטים, אלו שחיים את השוק הזה יום יום, יודעים שהכוח העיקרי שדחף את המהפכה הזו היה דווקא אגף התקציבים באוצר. זה מציג מדי סתיו, עם תחילת מאבקי התקציב, מהלך שאפתני בתחום התקשורת, ששימש ערש הלידה של רפורמות חשובות כמו הקמת ערוץ 10, הכנסת yes לטלוויזיה הרב־ערוצית, הרחבת התחרות בבזק באמצעות טלפון מבוסס אינטרנט (VOB), פתיחת שוק הדואר לתחרות, ניידות המספרים והפחתת דמי הקישוריות.

חיים פרננס צילום: אוראל כהן

האחראי העיקרי לפעילות הנמרצת הזו הוא חיים פרננדס (36), שמסיים בימים אלו תשע שנים באגף התקציבים, שלוש מתוכן כסגן הממונה. בניהולו הפך האגף לכוח הצרכני העיקרי בתחום התקשורת, לא פעם על אפו ועל חמתו של משרד התקשורת: בזמן שמשרד התקשורת נאבק בסוגיות כלכליות וטכנולוגיות, שימש פרננדס פרקליטם של הצרכנים.

"מה שמייחד את אגף התקציבים היא העובדה שאנחנו מייצגים את האינטרס הציבורי", אומר פרננדס בראיון ראשון ובלעדי ל"כלכליסט". "בעלי המניות שלנו הם עם ישראל. אפשר לחלוק על הדרך או על התוצאה של הרפורמות שהובלנו, אבל אף אחד לא יכול להגיד שאנחנו לא מסתכלים על הסוגיות הכלכליות במשקפיים ציבוריות רחבות. כשאנחנו אומרים שהשוק צריך להיות יותר תחרותי, הכל נאמר מתוך נקודת מבט צרכנית".

את רוב המאמץ, אומר פרננדס, חייבים לרכז בשוק הסלולר, שמרכז 65% משוק התקשורת. "שוק הסלולר רחוק מלהיות תחרותי", הוא חורץ. "יש בו כשל שוק. רואים את זה ברמת התעריפים, שנמצאים בשנים האחרונות בעלייה ריאלית, בצד העלייה ברמת הרווחיות של החברות. גם תופעות של תמחור מקביל, כשהחברות מעדכנות תעריפים בצורה דומה בפערי זמן קטנים, מצביעות על תחרות נמוכה. רווחת הצרכן נמצאת ברמה קשה מאוד. חוסר הטיפול בכשל הזה הוא כישלון שלנו כרגולטורים. האשמים הם הגורמים שיש להם האחריות והיכולת החוקית לעשות זאת, ולא עשו זאת עד כה".

אז מה צריך לעשות?

"להגדיל את מספר השחקנים בשוק".

מה תהיה ההשפעה של הרפורמות שהצעתם, מבחינת הצרכן?

"לפי הערכות שלנו, אפשר לחסוך לצרכנים הוצאה של 1.5 מיליארד שקל בשנה, בהנחה שמרנית שהרפורמות המוצעות יביאו להפחתת תעריפים בשיעור של 5%–10%. זה אומר חיסכון של 500–600 שקל בשנה עבור כל משפחה. בזה צריך לטפל".

"לחצים פוליטיים הם חלק מכללי המשחק"

הקו הפרו־צרכני שהוביל אגף התקציבים נתקל בהתנגדות משלושה כיוונים עיקריים: חברות ובעלי הון שרוצים למנוע פגיעה ברווחי מונופולים, ועדי עובדים שחוששים להתייעל, ושרים שמפעילים שיקולים פוליטיים שונים משיקולי האגף.

"המטרה שלנו היא לשפר את רווחת הצרכנים, אבל יש כוחות עם עוצמות פוליטיות או כלכליות לא מבוטלות שפועלים נגד", אומר פרננדס. "כשעושים רפורמות שאמורות לקחת רווחה ממקום מצומצם אחד ולחלק אותו על פני קבוצה גדולה יותר, ברור שיהיו לכך מתנגדים שיפעילו מנופים בממשלה ובכנסת. גם עלינו מופעלים לחצים, אבל איתנו מדברים יותר במישור המקצועי. זה חלק מכללי המשחק, וצריך לדעת לחיות עם זה".

אחת ממערכות החיכוכים הקבועות של אגף התקציבים היא זו שמתנהלת עם משרד התקשורת: אגף התקציבים ניסה שוב ושוב לקדם רפורמות בתקשורת באמצעות חוק ההסדרים; שרי התקשורת ופקידי המשרד לא אהבו זאת. "יש לנו ויכוחים עם הפקידות המקצועית במשרד התקשורת", מודה פרננדס, "אבל הכל ברמה המקצועית. באשר לגורמים שמעליהם, זה כבר תלוי בסיטואציה: לא פעם השרים רוכבים על התירוץ של 'אגף התקציבים לא יגידו לנו מה לעשות'. זה משמש כסות לחוסר רצון או לחוסר יכולת להתמודד עם כשל".

תן דוגמה למקרה כזה.

"קחו את נושא מפעילי הסלולר הווירטואליים (MVNO), שמתעכב כבר ארבע שנים. לכל הגורמים במשרד ברור שצריך להגביר את התחרות בסלולר ולהכניס עוד שחקנים. אבל הנושא הזה נדחה בכל פעם בהסבר אחר.

"הרפורמות בחוק ההסדרים אינן באות כי אנחנו רוצים ליצור תוכנית עבודה למשרד התקשורת, אלא ממקום של קידום עשייה. למשל רפורמת ניידות מספרים: מ־2002 היה מותר לשר התקשורת להחליט על תוכנית לניידות מספרים. עברו חמש שנים ושום דבר לא נעשה. רק לאחר שהכנסנו את זה לחוק ההסדרים, התחיל תהליך קשה מאוד, שכלל התנגדויות של החברות בשוק. בסופו של דבר זה קרה רק בסוף 2007".

"רשות השידור אשמה ברגולציה הפולשנית"

פרננדס היה חבר בוועדת מרדכי, שבחנה את מדיניות ההסדרה בתחום השידורים; המלצותיה של הוועדה שולבו בחוק ההסדרים הנוכחי, ומסתמן שייושמו במלואן.

"הבעיה העיקרית בתחום השידורים היא מבנה הרגולציה שלו", מסביר פרננדס. "הסדרת התחום מתחלקת בין שלושה גופים שונים — משרד התקשורת, מועצת הכבלים והלוויין ומועצת הרשות שנייה. לאורך השנים נוצר בלגן שלם. הבעיה היא מבנית, לכן צריך רשות תקשורת או לכל הפחות ברית מועצות".

הגורם העיקרי שהצית את הטיפול בשוק השידורים, הוא אומר, היה המבוי סתום שאליו הגיע הטיפול הרגולטורי בערוץ 10. "שיטה הזיכיונות לא מוכיחה את עצמה. היא מאלצת את המתמודדים להבטיח הרים וגבעות בשביל לזכות במכרז, אבל במציאות המספרים לא מתחברים. זכייני ערוץ 2 לא שונים מערוץ 10: מאז המכרז השני מתחילים גם שם פערים בין התוכן והמחויבויות. הבסיס הרגולטורי הוא בעייתי מאוד, ולכן המלצנו לעבור למשטר של רישיונות, שהוא פשוט ונכון יותר".

ובכל זאת, הצגת עמדה קשיחה בעניין בעיותיו של ערוץ 10.

"יש חשיבות ציבורית ומוסרית שגופים שזכו במכרזים יקיימו את המחויבויות שלהם. ערוץ 10 צריך לעמוד במחויבויותיו, אין מקום לשינוי חקיקה בשביל להקל עליו. הוא צריך להגיע להסדר עם הרשות השנייה על פריסת החובות. חשוב שתהיה אלטרנטיבה לערוץ 2, אבל השאלה מי יהיה הבעלים שלה היא משנית".

בחוק ההסדרים גם עשיתם מאמץ לפתור סופית את בעיית רשות השידור

"רשות השידור, שאינה ממלאת את ייעודה, אחראית לכשל הבסיסי ביותר בתחום הטלוויזיה, כשל שגורם לציפיות תוכן גבוהות מדי מזכייני הטלוויזיה המסחרית. זו הסיבה העיקרית שהרגולציה על הזכיינים המסחריים היא פולשנית מדי ולא מתחשבת בהיבטים הכלכליים. טוב שיש שידור ציבורי, אבל הרפורמה ברשות השידור היא הכרחית. אני מאמין שהיא תקרה.

"65% מתקציב רשות השידור יוצא כיום על שכר העובדים. ההיגיון הבסיסי של הרפורמה הוא להסיט חלק המשאבים האלה לטובת הפקת תוכן מקורי. לא המצאנו את הגלגל: כבר היום החוק קובע שהרשות צריכה להשקיע אחוזים מסוימים לטובת המסך. אבל זה לא נעשה. אנחנו באנו ואמרנו, 'צריך ליצור קופה מסוימת, שאליה ייכנס כסף לטובת תוכן בלבד'".

הרבה גופים טענו שחוק ההסדרים הוא אנטי־דמוקרטי.

"ממשלה שרוצה לקדם את המשק ולתת מוצרים טובים יותר לצרכנים חייבת להשתמש בחקיקה כלכלית. הכלי שנקרא 'חוק ההסדרים' קיים בהרבה מדינות. בלעדיו, המשק היה נמצא במקום פחות טוב. חוק ההסדרים, כמו כל תהליך אחר, אינו נקי או חף משגיאות, אבל הוא לוקח את המשק למקומות יעילים וטובים יותר".

"הייתי רוצה לחזור לאגף התקציבים"

בדיוני התקציב האחרון נחל האוצר מכה לא קטנה, כאשר ראש הממשלה הצליח לעקר לראשונה זה שנים את רוב הרפורמות שאגף התקציבים קידם. "התהליך לא היה מוצלח, כי לא היתה חשיבה מסודרת", מודה פרננרדס, שלקח חלק מרכזי בדיוני התקציב, "אבל אני משוכנע שזה לא יקרה שוב, כי כל הצדדים הבינו שזה תהליך לא טוב. המוטיבציה של אגף התקציבים והדבקות שלו במטרה רק התחזקו, משום שהאתגר נעשה מורכב יותר".

פרננדס עזב השבוע את אגף התקציבים, אך מתקשה להיגמל מתחושת השליחות. "אחרי תשע שנים באגף התקציבים, זה סוג של חיידק שנדבק בך חזק", הוא מחייך. "זו הסיבה שבגללה אנשים שיוצאים מהאגף חוזרים לעמוד בראשו בשלב מאוחר יותר".

היית רוצה לעשות את זה?

"אני מודה שזה קיים אצלי. עם זאת, העובדה שהמשילות כאן אינה בשיאה, וקצב תחלופת מקבלי ההחלטות גבוה, לא יוצרת תמריץ גבוה לחזור לשירות המדינה. תהליכים כלכליים מבשילים לאט ודורשים גיבוי; כשהם לא קיימים, זה לא מעודד חזרה שירות הציבורי".