בלעדיהמדינה מתניעה את מכרז זיכיון הכרייה בים המלח: תזמין גופים בינ"ל להתמודד מול ICL
בלעדי
המדינה מתניעה את מכרז זיכיון הכרייה בים המלח: תזמין גופים בינ"ל להתמודד מול ICL
זיכיון חברת ICL לכרייה בים המלח מסתיים ב־2030, אבל בחשב הכללי באוצר נערכים לצאת למכרז חדש כבר השנה והחלו בבדיקות עם בנקאי השקעות לגבי ליווי התהליך. המכרז צפוי להיות הגדול בתולדות המדינה. המכשול: ל־ICL יש זכות סירוב
המדינה מתחילה לקדם הליך מכרזי לזיכיון הכרייה בים המלח. הזיכיון הנוכחי של חברת ICL (לשעבר כיל) מסתיים בסוף מרץ 2030, אבל בחשב הכללי באוצר נערכים לצאת למכרז חדש עד סוף השנה. באוצר מבינים שככל שיתקרב מועד תום הזיכיון מבלי שהמכרז ייצא לדרך, הדבר ישחק לטובת ICL. בסוף 2021 הוארך הזיכיון של ICL לכריית פוספט במפעל רותם אמפרט, ללא מכרז, לאחר שלא נערכה הכנה בזמן מוקדם יחסית למכרז חדש.
ל"כלכליסט" נודע כי בתוך כחודש אמור משרד החשכ"ל בראשות יהלי רוטנברג וסגנו אורי שאשא, שאמון על הנושא, לפרסם שתי עבודות, כלכלית וסביבתית, שעל בסיסן יוכן תזכיר חוק הזיכיון החדש. החוק יובא להערות הציבור ובאוצר מקווים כי לאחריהן יאושר במחצית השנייה של 2024. לאחר אישור החוק, ייבחר רשמית בנק השקעות ויפורסמו מסמכי המכרז. מן הסתם צפוי מאבק של ICL נגד נקודות מסוימות בתהליך החוק והמכרז, כמו למשל אם וכאשר המדינה תנסה לעקוף את זכות הסירוב של ICL או להתמודד מולה משפטית, או סוגיית הפיצוי על השקעות ICL בהפקת האשלג. המדינה, מצידה, תנסה להגיע עם ICL להסכמות על פתרון נקודות המחלוקת לפני המכרז, ובתמורה להעניק ל־ICL הטבות משמעותיות. אגף החשכ"ל, כך נודע, החל בבדיקות ראשוניות בימים האחרונים עם בנקאי השקעות לגבי ליווי התהליך. המכרז צפוי לעמוד על מיליארדי דולרים, וכנראה שיהיה הגדול בתולדות המדינה.
מחיר המינימום שייקבע במכרז יהיה קריטי להצלחתו. מחיר נמוך מדי ישחק לידיה של ICL ויאפשר לה לזכות מן ההפקר. מחיר גבוה מדי יאלץ את המדינה לממש את האיום של הקמת חברה ממשלתית. החשב הכללי הוא זה שיצטרך לקבוע את מחיר המינימום וגזירתו תהיה מלאכה מורכבת. בנוסף, חלק חשוב ממחיר המינימום יהיה מחיר הנכסים של ICL שהמדינה אמורה לרכוש מידיה בתום הזיכיון. גם את מחיר נכסים אלה החשב הכללי צריך לפרסם. ICL מצפה למחיר של 6 מיליארד דולר. המדינה ככל הנראה תציע הרבה פחות. כל הצעה שהיא תגיע ככל הנראה לדיון משפטי בין הצדדים.
באוצר מאמינים שבמכרז יתמודדו לא רק חברות אשלג, אלא גם חברות לוגיסטיקה ואנרגיה. חברות האשלג הבינלאומיות הגדולות מפיקות כמעט כולן את האשלג ממכרות תת־קרקעיים. שיטת הכרייה של אשלג וברום מים המלח היא נוחה יחסית וחסכונית יותר משיטות הפקה אחרות, ולכן, מאמינים באוצר, הזיכיון יהיה אטרקטיבי לגופים בינלאומיים גדולים.
המועמדת האולטימטיבית להתמודד על הזיכיון היא החברה הקנדית PCS (פוטאש). פוטאש החזיקה ב־13.8% ממניות ICL במשך 20 שנה ומכרה אותן ב־2018 ברווח של יותר ממיליארד דולר. פוטאש, שבינתיים החליפה את שמה לנוטריין (Nutrien), ניהלה ב־2012 מו"מ מתקדם למיזוג עם ICL, אבל שר האוצר דאז יאיר לפיד אימץ את ההמלצה של החשכ"לית מיכל עבאדי־בויאנג'ו וסירב לאשר את המיזוג. למדינה מניית זהב ב־ICL שמאפשרת לה להטיל וטו על כל החזקה של מעל 14% בחברה. פוטאש מחזיקה גם ב־28% מחברת האשלג הירדנית, שמפיקה את האשלג בעברו השני של ים המלח ומכירה את היתרונות של שטח הזיכיון והפקת האשלג הנוחה יחסית מול ההפקה מהמכרות.
מועמדת נוספת היא BHP, חברת האשלג הגדולה בעולם, שב־2010 ניסתה בעצמה לקנות את פוטאש. גם חברות האשלג הצפון־אמריקאיות קונפטקס ומוזאיק עשויות להתעניין בזיכיון. קרנות השקעה גדולות יתקשו להתמודד במכרז, מאחר שהמודל העסקי שלהן מחייב יציאה מההשקעה בתוך 10-5 שנים, בעוד הזכיון הוא להרבה יותר. לעומת זאת, חברות השקעה כמו זו של משפחת קוך היהודית־אמריקאית, שהשקיעה באינסייטק ומתעניינת ברכישת כתר, עשויות להשתתף במכרז.
ICL פעילה בים המלח מכוח חוק הזיכיון של ים המלח מ־1961. החוק מקנה לחברה שבשליטת עידן עופר זכות בלעדית להפיק משאבים וחומרים מים המלח ולמכור אותם. מדובר בתהליך מורכב במיוחד. כל תשתיות ההפקה בים המלח מצויות בידי ICL, ובמקרה שחברה בינלאומית אחרת תזכה במכרז, היא תידרש להביא ציוד חדש משל עצמה או להגיע להסכמות עם ICL על רכישת ציוד ההפקה העצום של מפעלי ים המלח.
המכשול המשמעותי יותר נוגע לזכות הסירוב של ICL. סעיף 25 לשטר הזיכיון הנוכחי קובע כי "אם אחרי פקיעת הזיכיון תרצה הממשלה להציע זיכיון חדש להפקת מלחי מחצב, מחצבים וכימיקלים מים המלח לאיזה אדם שהוא שאינו בעל הזיכיון, תציע הממשלה ראשונה לבעל הזיכיון זיכיון חדש בתנאים לא פחות נוחים מאלה שהיא אומרת להציעם לאותו אדם אחר". במילים פשוטות, ל־ICL יש זכות סירוב על כל זכייה של שחקן אחר במכרז. היא תוכל להשוות את התנאים שיציע הזוכה, ולהשאיר בידיה את הזיכיון.
באוצר קיים חשש ממשי מכישלון של המכרז בשל סעיף זה. ל"כלכליסט" נודע כי במשרד החשכ"ל מקיימים בשבועות האחרונים דיונים משפטיים עם אנשי מקצוע בכירים בניסיון לנסות למצוא דרכים משפטיות לבטל את זכות הסירוב של ICL ומאמינים שהסעיף המדובר איננו "סוף פסוק". עם זאת, ברור שכל צעד שייעשה יביא את ICL לערער בבית המשפט. באוצר מאמינים שניתן יהיה להתמודד משפטית עם עקיפת הסעיף, אם כי שומרים את הקלפים בנוגע לנימוקים האפשריים קרוב לחזה.
לזכות הסירוב משמעות אדירה: שחקנים בינלאומיים שיידעו כי ICL יכולה למעשה להשוות את ההצעה שלהם ולהישאר עם הזיכיון, יחשבו יותר מפעמיים אם לגשת למכרז. עלויות הכנה למכרז כה גדול אמורות לעמוד על מיליוני דולרים לכל הפחות ושום חברה לא תוציא סכומים כאלה כאשר ל־ICL זכות סירוב אפקטיבית. ל־ICL יתרון מהותי במחיר שהיא מוכנה לשלם עבור הזיכיון, לאור העובדה שהיא כבר נמצאת בשטח, עם ציוד וקווי הפקה בשווי מאות מיליוני דולרים ויותר. כדי להתמודד עם הבעיה הזו באוצר מתכוונים להעניק למתמודדים הבטחה כי המדינה תכסה את כל הוצאות המכרז שלהם במידה ש־ICL תממש את זכות הסירוב, או אף במקרה שהמתמודדת לא זוכה. סעיף כזה מקובל במכרזי ענק דומים בעולם ונדרש כדי להפוך את המכרז לאפקטיבי.
גם בבחירת בנק השקעות צפויים קשיים לא מעטים. הבנקים הגדולים בחלקם עובדים עם חברות אחרות שבשליטת עופר, כגון צים, קנון, ואפילו ICL עצמה, ועשויים לוותר על המנדט, כדי לא להסתבך עם המיליארדר. קיים סיכוי לא קטן שאת המנדט יקבל דווקא בנק השקעות מהשורה השנייה, בעל ניסיון במיזוגים ורכישות.
העבודות שמהוות תשתית למכרז החדש, ושאמורות להיות מוגשות באפריל־מאי, הוכנו כאמור בידי שני צוותים מהאגפים של משרד האוצר, רשות המסים ומשרד הכלכלה: צוות העוסק בסוגיות סביבתיות, וצוות העוסק בהיבטיו הכלכליים של המכרז העתידי. הצוות הראשון יעסוק בשטח הזיכיון. שטח זה כולל כיום אזורים נרחבים סביב ים המלח, שבעטיים אפילו המועצה האזורית תמר, שהמפעלים נמצאים בשטח השיפוט שלה, נדרשת לבקש אישור מ־ICL לבניית פרויקטים בתחום הזיכיון. כך הם פני הדברים גם לגבי שטחים חקלאיים שבתחום הזיכיון.
עבודה זו אמורה לדון גם בנושאים כמו הפקת מים מבארות מי תהום של ICL בשטח הזיכיון, שבעטיים יכולה המדינה לקבל תמלוגים ומסים של כ־30 מיליון שקל בשנה. עמדת המדינה בדיונים עד היום היתה שהזיכיון הנוכחי איננו מאפשר גבייה של מסים אלה, וסעיפים מתואמים יוכנסו בחוק החדש. שטח הזיכיון, כבר עתה ברור, יהיה קטן יותר בחוק החדש. בנוסף, החוק החדש ישאף להכניס מניע לזכיין להתייעל בשיטות השאיבה, מה שלא קיים בזיכיון הנוכחי. זאת, כדי להתמודד עם הירידה במפלס ים המלח באגן הצפוני.
העבודה הכלכלית תיגע בנושאי כללי המשחק וה־GT) Government Take) - שיעור חלקה של המדינה ברווחי הזכיין, וכיצד ניתן לשפר אותם. אף ש־ICL חברה ציבורית, לא כל המסים שהיא מעבירה למדינה גלויים בדו"חותיה, ולפי הערכות מדובר בסה"כ בקצת יותר מכ־200 מיליון דולר בשנה. אלה מחולקים למס חברות רגיל ותמלוגים לפי דו"ח ששינסקי. כיום המדינה מקבלת כ־35% בממוצע מרווחי החברה (ICL עצמה טענה לפני עשר שנים כי גובה התמלוגים והמסים שהיא משלמת מגיע ל־45%). הכוונה בחוק החדש היא להביא את החלק של המדינה ל־50%, כלומר לכ־300 מיליון דולר ויותר בשנה. כמובן שהתמלוגים של המדינה נגזרים מרווחי ICL ואלו נגזרים, בין היתר, ממחירי האשלג בעולם שב־2022 עלו משמעותית והכפילו את רווחי ICL כמעט פי 4.
לא מדובר במשימה פשוטה. היעד של האוצר הוא להביא לתשלום גבוה ככל הניתן עבור הזיכיון, אבל המשוואה של התמלוגים מביאה לכך שככל שחלקה של המדינה ברווחים בעתיד יהיה גדול יותר, התשלום עבור הזיכיון יהיה נמוך יותר. זאת, מכיוון שהמחיר שאותו אמורות המתמודדות להציע עבור הזיכיון נגזר מהיקף ההכנסות שאותו הן רואות במודל שיבנו לפי תנאי הזיכיון, בניכוי התמלוגים למדינה.
בנוסף, כיום שיטת קביעת התגמול למדינה מורכבת ומאפשרת ל־ICL לחלוק על עמדת המדינה. השאיפה היא שבחוק החדש שיטת החישוב תהיה פשוטה ככל האפשר ולא תשאיר מרחב מחלוקות אפשרי.
הזיכיון החדש יכלול גם את מימון קציר המלח, שהצטברותו יוצרת סכנה של הצפה למלונות בים המלח, ואשר בפשרה עם המדינה, ב־2012, הסכימה ICL לשאת ב־80% מעלותו.
3 צפייה בגלריה
החשב הכללי במשרד האוצר יהלי רוטנברג ובעל השליטה ב־ICL עידן עופר. בדרך למאבק משפטי
(צילומים: רפי קוץ, עוז מועלם)
החשכ"לית לשעבר עבאדי־בויאנג'ו הובילה את מאבק התמלוגים של המדינה נגד ICL בעשור הקודם. היא הקימה ועדה בראשות הכלכלן הראשי באוצר לשעבר, יואל נווה, אשר הכין דו"ח לבדיקת פעולות הממשלה לקראת סיום הזיכיון בים המלח. נווה המליץ על שורת תיקונים בשטר הזיכיון החדש, קביעת מחיר מינימום במכרז והקמת חברה ממשלתית חדשה, שתוכל להחליף את ICL אם המכרז ייכשל. המודל המדויק של המכרז ייקבע בשבועות הקרובים. באוצר מדגישים בדיונים השונים כי הדרך הפשוטה היתה לקחת את תנאי הזיכיון הנוכחי ולצאת למכרז בתנאים הנוכחיים, אבל הם בחרו במודל שאפתני יותר – סביבתית וכלכלית ‑ כדי לבנות מודל ארוך טווח פשוט יותר, מסודר יותר שיגדיר בבירור את חלקי המדינה ברווחים מים המלח.
המדינה מנסה לשכנע את ICL לבצע את כל ההתמחרויות והוויכוחים הללו עתה, ולא לחכות ל־2030. בתמורה, יובטח ל־ICL שאם היא תפסיד במכרז - כלומר אם הזיכיון יועבר לידי מתחרה אחר או לידי המדינה, אם וכאשר ICL תבחר שלא לממש את זכות הסירוב שלה, מפני שהמחיר במכרז היה יקר מדי לטעמה - היא תקבל במשך עשר שנים דמי זיכיון לפי המחיר הגבוה שנקבע במכרז.
מודל המכרז עדיין לא נקבע, כולל נקודות בסיסיות כמו אם ייקבע מחיר מינימום כי שהמליצה ועדת נווה. בידי האוצר כמה מודלים אפשריים שיבטיחו הגעה למחיר מקסימלי האפשרי עבור זיכיון. עם זאת, קיים סיכוי גבוה שהמכרז ייצא לדרך עם מחיר מינימום, שאותו יקבע החשכ"ל.
