פרשנותאיפה הפיקוח על רשות ניירות ערך?
פרשנות
איפה הפיקוח על רשות ניירות ערך?
רשות ני"ע היא רגולטור מקצועי, חשוב ועוצמתי, אך כיום לציבור חסרה דרך אפקטיבית לשפוט חלקים משמעותיים מעשייתה. בשלה העת לערוך שינוי בחוק, כך שהרשות תידרש לפרוס בהרחבה את פעולותיה ושיקוליה ביחס לאירועים מרכזיים בשוק ההון
"הרשות אינה מתייחסת לפעילותה מול הגופים המפוקחים, וככל שיידרש, פעילות זו תבוא לידי ביטוי בדיווחי החברות". זו לשון התגובה שנמסרה מרשות ני"ע ביחס לפרשת יונט קרדיט – חברת האשראי החוץ־בנקאי שאת כס היו"ר שלה עזב משה כחלון, שר האוצר לשעבר, ביום חמישי הקודם, כשברקע סימני שאלה רבים ביחס להתנהלותה.
התגובה הזו של הרשות היא תגובה סטנדרטית שניתנת ברוב מוחלט של המקרים והיא אינה מצביעה על יחס מיוחד של הרשות ליונט קרדיט, לחיוב או לשלילה.
אבל במידה רבה, נוסח התגובה הזו מבטא תפיסה מושרשת ובעייתית מצד הרשות: שהיא אינה חייבת דין וחשבון פומבי מספק ושוטף לבוס היחיד שלה – הציבור. הסברים לא חסרים. ראשית, החוק לא מחייב אותה לכך.
רשות ני"ע היא גוף סטטוטורי שפועל מכוח חוק ניירות ערך. בסעיף 14 לחוק נכתב כי "הרשות תמסור דו"חות על פעולותיה לשר האוצר ולוועדת הכספים של הכנסת, לפי דרישתם ולפחות אחת לשנה". הדו"ח הזה אף מתפרסם באתר הרשות והוא זמין לכל מי שמעוניין לקרוא אותו.
אלא שהדו"ח מספק בעיקר מבט כללי, ממעוף הציפור, על הפעילות של הרשות, תוך התייחסות קצרה למקרים ספציפיים, ומבלי שציבור המשקיעים הרחב מקבל דין וחשבון מפורט על אופני הפעילות של הרשות, מערך השיקולים שלה, עומק הפעילות והיקפה, באופן שהוא יכול לשפוט אם לדעתו הרשות ביצעה את עבודתה על הצד הטוב ביותר.
כך, למשל, בפרק ג' של דו"ח הרשות לשנת 2021, שנושא את הכותרת "עיקרי הפעילות של הרשות", בחלק שנוגע לאכיפה מובאים נתונים סטטיסטיים כלליים כמו התפלגות תיקי החקירה שנפתחו בשנים 2017—2021, וכן התייחסות פרטנית קצרה ונמרצת ביחס להיבטים שונים של אכיפה פלילית.
בסעיף זה נכתב כך: "שלושה מכתבי האישום שהוגשו במהלך השנה הוגשו במסגרת הסדרי טיעון המשקפים את עמדת המחלקה שלפיה במקרים המתאימים, ובכפוף לשמירת רף הענישה הראוי, יש לחתור לקיצור ולייעול הליכים באמצעות עריכת הסדרי טיעון.
בתיק קנביט, שעניינו שימוש של כמה גורמים במידע פנים, הוסכם כי שרון אדיב, הנאשם המרכזי, יודה במסירת מידע פנים לחברו גיל אבן על אודות התפתחויות חיוביות בחברה בשתי הזדמנויות נפרדות, ויסכים לעונש של תשעה חודשי מאסר לריצוי בעבודות שירות וקנס. בעניינה של ליאורה אלוש, נאשמת אחרת, הוסכם לנוכח נסיבות ביצוע העבירה ונסיבות אישיות, כי הנאשמת תודה בעובדות האישום, אך לא תורשע בעבירה, לצד קביעת תוכנית עבודות לתועלת הציבור ותרומה כספית.
הסדרי הטיעון כפופים עדיין לאישורו של בית המשפט ושיעורי הקנסות הושארו לשיקול דעתו. עניינו של יואב רגב, הנאשם הרביעי, עתיד להתברר בבית המשפט". מדובר בסיכום בדיעבד, שמובא באופן דומה ביחס לפרשות אחרות, גם במישורים אחרים דוגמת אכיפה מינהלית.
הדבר מוביל לטיעון נוסף – ככל שהרשות תשיב לשאלות הנוגעות לפרשות שמככבות בכותרות העיתונים ונמצאות בטיפולה של הרשות, איכות הטיפול בתיקים עשויה להיפגע, מידע עשוי להגיע לחשודים וכן גם פרטיותם של אנשים וחברות עשויה להיפגע.
גזית גלוב כדוגמה
כידוע, ישנם נושאים רבים שנבדקים ואינם מבשילים לכדי פעולה אקטיבית בדמות הגשת כתב אישום, ביצוע הסדר אכיפה מינהלי, פרסום חוזר מטעם הרשות, גילוי דעת, נייר עמדה או עמדת סגל – כלים שבהם הרשות מרבה להשתמש בכדי להסדיר את הפעילות בשוק ההון. הדבר מוביל לידי כך שלציבור המשקיעים הרחב אין יכולת לשפוט בעצמו את טיב הטיפול של הרשות בשלל נושאים שנמצאים על סדר היום.
ניתן להעלות על הדעת בקלות כמה אירועים משמעותיים שתפסו את תשומת לבו של שוק ההון שעד לרגע זה הציבור לא יודע כיצד נהגה הרשות ביחס אליהם. דוגמה אחת היא הקרב על השליטה בגזית גלוב. במהלך השנה הנוכחית התפתח קרב שליטה בחברה־האם של גזית גלוב, נורסטאר, בין בעל השליטה הנוכחי חיים כצמן לישראל קנדה שבשליטת ברק רוזן ואסי טוכמאייר.
במסגרת הקרב התבצעו כמה מהלכים שסימני שאלה מרחפים מעליהם. כך, למשל, דירקטוריון נורסטאר החליט לחלק נתח ממניות גזית גלוב כדיבידנד בעין לבעלי המניות של נורסטאר. אף שההסבר הפורמלי שניתן למהלך היה לקרב את בעלי המניות של נורסטאר לנכס הבסיס, גזית גלוב, בפועל המהלך נועד להפוך את ההשתלטות על גזית גלוב לקשה יותר.
כצמן והבת שלו, שחברים בדירקטוריון נורסטאר, השתתפו בדיון והצביעו בעד המהלך, במה שעשוי להיות אקט של ניגוד עניינים. כמו כן, לאחר שכצמן הגיע לסיכום על מכירת מניותיו לישראל קנדה במסגרת הצעת רכש מלאה לנורסטאר, הוחלט להקפיא את המהלך - מה שמצביע על כך שהוא שימש כמנוף עבור כצמן.
עוד קודם לכן, במסגרת הפסקת אש זמנית בין הצדדים, כצמן מכר מניות לישראל קנדה ושני הצדדים הגיעו להסכמות ביחס לגבולות הגזרה ביניהם – דבר שעשוי, תחת תנאים מסוימים, להיחשב ליצירת גרעין שליטה, מה שהיה הופך את הפירמידה של גזית גלוב לבת שלוש שכבות וכזו שעומדת בניגוד לחוק הריכוזיות.
שאלות מסוג זה מרחפות גם ביחס לאופן התנהלותה של פירמידת דסק"ש, בעלת השליטה בסלקום ונכסים ובניין, שדרכה היא שולטת בגב־ים. בעלי המניות הגדולים בדסק"ש הם שתי חברות ציבוריות – אלקו שבשליטת האחים זלקינד ומגה אור שבשליטת צחי נחמיאס.
אין לדעת כיצד הרשות פעלה בנושאים האלו, אם בכלל. האם ביצעה בדיקות מול דירקטוריון נורסטאר ביחס להחלטת החלוקה? האם דרשה הסברים בנוגע לשינוי העמדות בנושא? אם כן, האם זימנה את כל הדירקטורים לשיחה, או שמא הסתפקה בשיחת טלפון עם כצמן בלבד? באיזה אופן בדקה את שיתוף הפעולה בין כצמן לישראל קנדה לאחר שרוזן השמיע בפומבי את התוכניות שלו עבור החברה? או כיצד בדקה את מנגנון קבלת ההחלטות בדסק"ש? האם התבצעה שיחה עם אהרון פרנקל, שמכר לנכסים ובניין מניות במחיר כפול מזה של השוק ובתמורה לכ־3 מיליארד שקל, כדי לברר מול מי ניהל את המגעים, וזאת במטרה להבין מי מנווט את הספינה של קבוצת דסק"ש, פרט למנכ"ל? לשאלות האלו אין תשובות, משום שהרשות, כאמור, אינה מתייחסת לפעילותה מול הגופים המפוקחים.
במקרה אחר, דרך דיווחי החברות, אנו דווקא יודעים שהרשות נתנה את דעתה על סימני שאלה הנוגעים לחוק הריכוזיות – רצונו של אלפרד אקירוב לרכוש, באמצעות אלרוב הציבורית, את השליטה בכלל ביטוח, במהלך שגם הוא עשוי להיות מנוגד לחוק הריכוזיות. באופן דומה, הרשות גם התערבה בעסקה שבמסגרתה חברת הביטוח הדיגיטלית ווישור רכשה את השליטה בחברת הביטוח המסורתית איילון.
מדוע התערבה הרשות בנושאים האלה באופן שחייב את החברות לדווח על כך, אך לא התערבה באופן זה בדסק"ש? אין לדעת. כלומר, ציבור המשקיעים אף לא יודע אם הרשות נתנה את דעתה על הנושאים האלו. אך במקרה של שתי חברות הביטוח ישנו רגולטור נוסף במשחק - רשות שוק ההון שבראשה עומד משה ברקת.
חשוב להדגיש שרשות ני"ע היא רגולטור חשוב מאין כמוהו. היא מופקדת על תחומים חשובים ורגישים במיוחד, וכך היא מגדירה אותם בדו"ח השנתי שלה: שמירה על שוק הון הוגן, ביסוס שוק ההון הציבורי והרחבתו, קידום החדשנות הטכנולוגית בשוק ההון והגברת התחרות בשוק ההון.
הרשות היא גוף שזוכה להערכה רבה בעולם והיא מבצעת את עבודתה בצורה מקצועית וישרה. ברור שבפעילותה נופלים פגמים. זה אנושי ואין דרך לחמוק מזה. רק מי שלא עושה לא טועה. והרשות עושה. אולם במצב הנוכחי, ציבור המשקיעים הרחב אינו יכול לשפוט את פעולותיה בצורה מיטבית. הוא לא יכול להעניק לה קרדיט באותה מידה שהוא לא יכול למתוח עליה ביקורת – מצב שאינו בריא לגוף עוצמתי ובעל השפעה כמו הרשות.
טוב גם לרגולטור
על רקע הפעולות שנוקטת הרשות עצמה על מנת להגדיל את הנוכחות של כלל הציבור בשוק ההון ולעודד מסחר עצמאי, בשלה העת לבצע שינוי בחוק ניירות ערך, כך שהוא יחייב את הרשות לפרסם דו"חות ייעודיים על פעולותיה מדי תקופה, בדומה לחברות הציבוריות שעליהן היא מפקחת, בקבועי זמן שייקבעו על ידי המחוקק. שהרי הציבור הוא "בעל השליטה ובעל המניות" ברשות, בסופו של דבר.
הכוונה היא לכך שהרשות תפרסם מדי תקופה גילוי ייעודי שנוגע לאירועים המרכזיים שהתרחשו בשוק ההון בפרק הזמן הזה, ותפרט במידת פירוט גבוהה במיוחד את הפעולות שביצעה ואת מערך השיקולים שלה ביחס לאותם אירועים, כך שציבור המשקיעים יוכל לשפוט בעצמו ובאופן בלתי אמצעי, עד כמה שניתן.
הדבר יגביר את האמון של ציבור המשקיעים הרחב ברגולטור, ויעניק לרשות כלי עבודה נוסף בקביעת גבולות גזרה שיוכלו לשמש הן את המשקיעים מקרב הציבור הרחב והן את החברות והמנהלים שלהן.
ומי יקבע מה חשוב? לפי חוק ני"ע, הרשות היא גוף שכפוף לביקורת מצד מבקר המדינה, כך שניתן להסמיך פוקנציות רלבנטיות במשרד המבקר. אולם עדיף יהיה למנות ועדה ציבורית שתעסוק בכך, בתצורה שמזכירה את הוועדה למינוי דירקטורים בבנקים ללא גרעין שליטה.
בוועדה כזו יוכלו להיות חברים אנשי מקצוע, נציגי ציבור רלבנטיים וכן נציגי רשות ני"ע, על מנת לקבוע בצורה אחראית ושקולה אילו אירועים היו משמעותיים במיוחד בכל פרק זמן, ושהציבור צריך להיות מודע לאופן הטיפול בהם. הוועדה גם תוכל להיות הגורם שקובע את מועד פרסום הדו"ח ומוציא אותו לאור, כך שהוא יעבור בקרה וצנזורה במידה שהדבר נדרש, במטרה לא לפגוע בפעילות הרשות או בגורמים אחרים.
מרשות ני"ע נמסר כי "ככל שהמידע מהותי לציבור המשקיעים הוא יפורסם במסגרת דיווחי החברה, לפי החוק. בפרסום מידע שלא לצורך ובמועד מוקדם מדי יש משום פגיעה בציבור המשקיעים. לשם קיום פעילות פיקוח ואכיפה אפקטיבית נדרשת שמירה על סודיות בממשקים רבים. בד בבד, הרשות חותרת לשקף לציבור את מדיניותה ופעילותה, ככל הניתן, באמצעים מגוונים".
