עתודות ביטוח לאומי נשחקות: המלחמה תעמיק את הצרות הפיננסיות במוסד
עתודות ביטוח לאומי נשחקות: המלחמה תעמיק את הצרות הפיננסיות במוסד
בשעת משבר ביטוח לאומי הוא הקבלן המרכזי של הממשלה לחלוקת הכסף לאזרחים. אך האוצר רואה בו רק לשכת סעד, מקור תקציבי ובתשלומים אליו סוג של מסים. שאלת הכיסוי להתחייבויות של 890 מיליארד שקל מסכנת את עתידו
בתקופת המלחמה, כמו בתקופת הקורונה, ביטוח לאומי הפך במידה רבה לקבלן חלוקת הכסף המרכזי של הממשלה או אם תרצו ההליקופטר הלאומי. במצב שבו חלק משמעותי מהממשלה נעדר - העובדה שיש גוף שמתפקד כהלכה ומצליח להעביר כספים לציבור היא חדשות טובות. אבל המצב עכשיו מבליט את הבעיות הקשות שמאיימות על עתיד ביטוח לאומי בזמן שגרה.
ההחלטה חסרת האחריות של שר האוצר בצלאל סמוטריץ' לעודד מעסיקים לשלוח את העובדים שלהם הביתה באמצעות חל"ת עתידה לכרסם את עתודות ביטוח לאומי, אחרי שהקורונה כבר עשתה את זה. גם בלי מלחמה ביטוח לאומי הוא שדה קרב. האוצר רואה בו לשכת סעד ובדמי ביטוח לאומי סוג של מס והוא מנסה להגביל את הקצבאות ככל האפשר.
ביטוח לאומי מצדו מגיב בחלוקת קצבאות פזרנית, גם אם הכיסוי לא ברור. מעל הכל ברור שדמי ביטוח לאומי, במיוחד אלה שמשלמים המעסיקים, לא מספיקים ואיש לא דן בעדכון שלהם או בפתרון אחר לגירעון. למוסד אין מנכ"ל קבוע כבר שנה ונראה שלא יהיה שנה נוספת. אחר מלקחי המשברים האחרונים צריך להיות הבטחת עתיד ביטוח לאומי.
אף שסמוטריץ' התנגד בחריפות להסדר שיעודד עובדים להישאר בביתם, הוא החליט בסוף לתת הקלות בחל"ת. בניגוד לשיפוי מעסיקים, המשמעות של החלטה כזו היא שעלות השהות של העובדים בבית תיפול על עתודות ביטוח לאומי ולא על אוצר המדינה. ההערכה של האוצר לעלות החל"ת אינה גבוהה במיוחד - 1.2 מיליארד שקל עד סוף השנה, המהווים כ־0.5% מעתודות ביטוח לאומי. אלא שסכום זה מתווסף לסכומים הרבה יותר גדולים ששולמו בתקופת מגפת הקורונה.
בנוסף, תחולק דרך ביטוח לאומי עוד שורת תקציבים אבל הם אינם קצבאות ביטוחיות אלא כספים שהמדינה מעבירה דרכו. מדובר במענק הדיור למפונים, בדמי המילואים ובקצבאות לנפגעי פעולות איבה. האתגר העיקרי הוא העומס הגדול הצפוי על ענף נפגעי פעולות איבה. מנתוני ביטוח לאומי עולה כי תקציב ענף זה עמד על 506 מיליון שקל ב־2018 וגדל ריאלית ב־2% לשנה ל־571 מיליון שקל ב־2022. מספר משפחות הנספים שמקבלות תשלום עמד ב־2022 על 1,900 ומספר מקבלי התגמול על נכות עמד על 5,800.
אבל על פי נתוני ביטוח לאומי מיום חמישי האחרון נוספו 19,673 נפגעים אזרחיים במלחמה הזאת, כלומר הענף עומד לשלש את עצמו, 695 חללים ו־241 חטופים. אלא שחלק גדול מהפצועים הם נפגעי נפש והתקווה היא שהטיפול בהם יהיה קצר מועד, לכן הערכת האוצר היא שרוב ההוצאות הן חד־פעמיות ותוספת התקציב הקבוע תהיה 200 מיליון שקל לשנה בלבד. החוק שמעניק פיצויים למשפחות החטופים צפוי, לכאורה, לעלות 160 מיליון שקל לשנה, אבל התקווה היא שהם יוחזרו הרבה קודם.
כמו כן, ביטוח לאומי מעביר את מענקי הדיור למפונים שמוותרים על מלון. תקופת המענקים הראשונה - עד 22 בנובמבר - צפויה לעלות לממשלה חצי מיליארד שקל. השאלה כמה זה יעלה בהמשך תלויה בהחלטת הממשלה האם להחזיר חלק מהמפונים לבתיהם. המקום שבו צפויה קפיצה אמיתית הוא תקציב המילואים. הוא עמד ב־2022 על 1.7 מיליארד שקל והיה צפוי לעלות ב־2023 ל־1.8 מיליארד שקל. ההערכה היא שעלות חודש של דמי מילואים במצב הנוכחי היא 3.4 מיליארד שקל, מתוכם 800 מיליון שקל להעלאת התשלום לבעלי שכר נמוך.
תופעה מעניינת היא שהאמון שהמערכת הממשלתית נותנת במוסד לביטוח לאומי בהעברת כל כך הרבה תקציבים דרכו, לא בהכרח בא לידי ביטוי ביחס הציבור. בסקר מדד הדמוקרטיה של המכון הישראלי לדמוקרטיה עלה ש־ב2021 לאחר משבר הקורונה ל־43% מהציבור היה אמון גבוה או די גבוה בביטוח לאומי ול־52% אין אמון או יש מעט. עורכת המדד פרופ' תמר הרמן מסבירה שביטוח לאומי נתפס כסמל לבירוקרטיה ו"קשה מאוד לשנות דימוי".
תקבולי ביטוח לאומי ללא ביטוח בריאות עמדו ב־2022 על 121.5 מיליארד שקל והתחזית ל־2023 עמדה על 131 מיליארד שקל, עלייה של 8%. הבעיה היא שתחזית התשלומים של ביטוח לאומי ללא ביטוח בריאות עמדה ב־2023 על 128.6 מיליארד שקל, 11% יותר מאשר 115.9 מיליארד שקל ב־ 2022, כלומר התשלומים עולים מהר יותר מהתגמולים. העודף במאזן היה צפוי לרדת מ־5.6 מיליארד שקל ב־2022 ל־2.4 מיליארד שקל ב־2023. אבל עכשיו צפויה ירידה גדולה יותר.
מתוך התשלומים כ־10% (12.6 מיליארד שקל) הם תשלומים לא ביטוחיים דוגמת הבטחת הכנסה, דמי מילואים או קצבאות לנפגעי פעולות איבה והם משופים על ידי גורמים חיצוניים כמו האוצר או משרד הביטחון. האוצר מכסה גם חלק מעלות הקצבאות הביטוחיות. זאת בשל מדיניות ממשלות ישראל לאורך השנים לא להעלות את דמי ביטוח לאומי, כחלק מהתפיסה שדמי ביטוח לאומי הם מס וכחלק מהמדיניות של אי־העלאת מסים. בניגוד לתפיסה החברתית שרואה בביטוח לאומי מנגנון עזרה הדדית לאומי, האוצר רואה בו מנגנון שבאמצעותו המדינה מעבירה תשלומי רווחה לנזקקים. יתרות ביטוח לאומי שאמורות להבטיח את עתידו משמשות כמקור תקציבי לאוצר. "מבחינת האוצר כספי ביטוח לאומי חלק מהקופה שלו", אומרת חוקרת הביטוח הלאומי פרופ' מיכל קורא מאוניברסיטת חיפה.
אחת הבעיות העיקריות המרחפות מעל ביטוח לאומי היא חוסר איזון אקטוארי. ללא צעדים משמעותיים הוא צפוי להיכנס לגירעון ולהתחיל לכרסם את היתרות בשנים הקרובות ולהגיע למצב שבו העתודות ייגמרו והוא לא יוכל לעמוד בהתחייבויותיו בעוד כ־20 שנה. ב־2021 פרסם מבקר המדינה דו"ח שלפיו משבר הקורונה הקדים את מועד פשיטת הרגל בשנה וחצי לשנת 2043. זאת לאחר שתשלום דמי האבטלה יצר גירעון של לפחות 11.5 מיליארד שקל. היקף ההתחייבויות עמד בסוף 2019 על כ־890 מיליארד שקל. סביר שמלחמת עוטף עזה תקרב את מועד חדלות הפירעון קצת יותר. אבל על פי המבקר, דחיית גיל הפרישה לעבודה מנשים מרחיקה אותו בשנתיים־שלוש. מבחינת האוצר שרואה בכספי ביטוח לאומי חלק מתקציב המדינה, זה לא מאוד משנה. מבחינתו הכל חלק מהתקציב, הוא משלם עכשיו והוא ישלם אז. בפועל סביר שבמצב כזה יהיה לחץ חזק לקצץ בקצבאות.
סמנכ"ל המחקר והתכנון של ביטוח לאומי לשעבר פרופ' דניאל גוטליב, היום באוניברסיטת בן־גוריון, לא מבין למה עתודות ביטוח לאומי צריכות לממן את החל"ת במלחמה כפי שהוא אינו מבין למה הן מימנו את החל"ת בתקופת מגפת קורונה. "זה פוגע באיתנות ביטוח לאומי. מסכנים את המפעל הזה שעובד יותר טוב ממשרדי ממשלה אחרים ונותנים לו להידרדר", אומר גוטליב.
מחקר של קורא קובע שקיצוצים שנעשו בעשרות השנים האחרונות בדמי ביטוח לאומי של המעסיקים גורמים לו להפסיד כ־40 מיליארד שקל מדי שנה. אפילו חלק קטן מהכסף הזה היה מונע את המשבר הגדול. התוצאה: שיעור דמי הביטוח שמשלמים המעסיקים צנח מ־10.8% מהשכר ב־1985 ל־4.4% היום. דמי ביטוח המעסיקים בישראל מהווים רק 30% מממוצע ה־OECD. לדבריה, "צריך לשאול איך מחלישים מוסד כל כך מרכזי שאת היציבות שלו אנחנו צריכים לאורך זמן".
מצד שני, גם ההוצאות של ביטוח לאומי גדלות בקצב מסחרר. המצב בעייתי עוד יותר בענף הסיעוד, שם הונהגה בדצמבר 2018 רפורמה מקיפה שתוצאותיה חרגו לגמרי מהתחזיות. מספר מקבלי קצבת הסיעוד עלה מ־179 אלף לפני הרפורמה בסיעוד בסוף 2018 ל־337 אלף באוגוסט השנה, כלומר הוא קרוב מאוד להכפיל את עצמו בתוך חמש שנים. עלות הקצבאות צפויה להגיע השנה ל־15.5 מיליארד שקל, גידול של יותר מפי שניים. הגידול הזה נובע, בין היתר, מהמדיניות של המנכ"ל הקודם מאיר שפיגלר שלפיה התפקיד של ביטוח לאומי הוא לא לחשוד אלא לתת. המדיניות הזו באה לידי ביטוי, למשל, בהרבה פחות בדיקות לקשישים. קורא מסבירה שנוצר מצב של חוסר הסכמה על כללי המשחק. האוצר מנסה להקטין קצבאות ולשחוק אותן, ביטוח לאומי מנסה לתת כמה שיותר. "אם היתה הסכמה רחבה אז שני הצדדים היו מרסנים את עצמם", אומרת קורא.
אחרי המשבר מן הראוי שתוקם ועדה שתבדוק מחדש שורה של סוגיות שימנעו את המשך הפגיעה בביטוח לאומי. החשובה שבהן היא קביעה של גובה העתודות שחייבות להישמר בקביעות ונקיטת צעדים שישמרו אותן. זה יכול להיות המשך העלאת גיל הפרישה של נשים וגברים או העלאה של דמי ביטוח לאומי למעסיקים. צריך לבדוק מחדש את קצבאות הבטחת ההכנסה הכל כך נמוכות ואת הזמן הקצר מאוד שצעירים מקבלים דמי אבטלה. וצריך גם לשנות את התנאים לקצבאות כדי שלאנשים ישתלם לעבוד גם אם הם מקבלים קצבאות. וכמובן צריך לקבוע בחוק שכל שינוי משמעותי בחוק ביטוח לאומי יחייב ניתוח של ההשפעה האקטוארית שלו.
ממלאת מקום מנכ"ל ביטוח לאומי ירונה שלום אומרת ש"זה לא הזמן להתעסק בבעיות האקטואריות של ביטוח לאומי. אנשים צריכים עכשיו ביטחון, לדעת שיש מבוגר אחראי שדואג לביטחון הסוציאלי. אחרי המלחמה יהיה נכון לשבת ולחפש פתרונות". היא דוחה את הטענות שביטוח לאומי פזרן מדי בקצבאות סיעוד. "בחלק מהמקרים שכחנו את הקשישים שלנו בבית בחושך. אנחנו צריכים לתת מענה להורים שלנו ששייכים לדור שאין לו פנסיה".
שלום מציינת שביטוח לאומי התנגד להוצאת אנשים לחל"ת, כדי לא להוציא אנשים לשוק העבודה, ותמך בפתרון שבו המדינה משפה את המעסיקים על שכר העובדים. גם עכשיו היא אומרת, במיוחד לגבי המפונים, ש"צריך לעודד לחזור לעבודה ולשגרה כדי שיהיו פחות עסוקים בטראומה, גם אם זה מחייב לתת בונוסים".
שלום סבורה ש"אחרי תקופת הקורונה ביטוח לאומי זוכה להערכה רבה בציבור. אנשים אצלנו עובדים במלחמה מסביב לשעון בנוכחות גבוהה, אפילו באשקלון". הקושי, לדברי שלום, הוא שהפעם מדובר במתן שירותים למדינה ולאנשים בטראומה "כשלכל עובד ישנו הסיפור האישי בבית".
