הרחבת סמכויותיהן של ועדות ערר לתכנון ובניה היא קריטית
הרחבת סמכויותיהן של ועדות ערר לתכנון ובניה היא קריטית
בשנים האחרונות, התעורר שיח לעניין סמכויותיה של ועדות ערר לתכנון ובניה, האם הן רשאיות לחרוג מהוראות חוק התכנון והבנייה או שמא יש להיצמד לד' אמותיו של החוק. הגבלת הסמכויות השיפוטיות של ועדות הערר תפגע במתן מענה מהיר, יעיל ומקצועי לעותרים
מעת לעת עולה בפסיקה שאלת היקף סמכותה של ועדת הערר לדון בטענות העולות בפניה לעניין זהות החייב בהיטל ועצם חבותו כמו גם בעניין טענות שעניינן הסכמות בין צדדים, השתק, מניעות וכיוצ"ב.
ידועות לעניין זה שתי עמדות:
העמדה האחת אוחזת בגישה מצמצמת, וגורסת כי לוועדת הערר סמכות לדון אך ורק בטענות העולות מהוראות חוק התכנון והבניה עצמו ומהפסיקה הקשורה אליו.
גישה זו הובעה בפסיקות שונות, ובהן עת"מ (י-ם) 54956-06-22 אריה גולובנציץ נ' הועדה המקומית לתכנון ולבנייה בית שמש (21.06.23), שם קבע בית המשפט כי מחלוקת לעניין עצם קיומו של הסכם בין צדדים, ותוקפו ופרשנותו, ככל שיוכח כי קיים הסכם, חורגת מגדר סמכותה של ועדת הערר; עמ"נ (מרכז) 53473-05-18 משה עיני נ' הוועדה המקומית לתכנון ובניה זמורה (4.2.21), שם אימץ בית המשפט את עמדת ועדת הערר שסברה כי היא אינה הפורום המתאים לבירור מחלוקות לאמיתותם של מסמכים היוצרים לטענת בעל זכות מסוים במקרקעין את הזכויות שהוא טוען להן; עמ"נ (מרכז) 32813-11-18 ליפקיס נ' הוועדה המקומית פתח תקוה (18.9.19), שם אימץ בית המשפט את עמדת ועדת הערר שסברה כי היא אינה מוסמכת לדון בפירושו של הסכם פשרה שקיבל תוקף של פסק דין; וכן בעמ"נ (ת"א) 65422-12-15 הוועדה המקומית לתכנון ובנייה הרצליה נ' קוזניץ (29.10.17); עמ"נ (מרכז) 24069-06-14 הרבוע הכחול נדל"ן בע"מ נ' ועדה מקומית לתכנון ובנייה ראשון לציון (27.04.2016); עמ"נ (ת"א) 39039-03-13 לביא נ' ועדה מקומית לתכנון ובניה תל אביב (22.09.2014); עמ"נ (מרכז) 47405-01-11 בבזדה נ' הוועדה המקומית מצפה אפק (8.2.12).
גישה זו נסמכת על כך שסמכות ועדת הערר לקבוע את חוקיות החיוב תחומה להוראות חוק התכנון והבניה על תקנותיו, ועל כך שסדרי הדין שנקבעו לוועדת הערר בתקנות ומתכונת הדיון הנערכת בפניה, שעיקרה היא על דרך הטיעון בכתב ובעל פה ללא שמיעת עדויות וחקירת עדים, אינם מקנים בידיה את הכלים הדיוניים הנדרשים להכרעה במחלוקות הדורשות בירור עובדתי מורכב.
העמדה השניה אוחזת בגישה מרחיבה, וגורסת כי סעיף 12ז לחוק התכנון והבניה, הקובע כי סמכותה של ועדת הערר היא "לדון ולהחליט בערר על החלטה הנוגעת להיטל השבחה לפי פרק ח'1", מקנה לה סמכות רחבה לדון בעררים הנוגעים להיטל השבחה ואינו גודר את סמכותה לעילות כאלה ואחרות.
גישה זו הובעה למשל בעת"מ (י-ם) 30296-12-12 אדלר נ' הוועדה המקומית ירושלים (27.2.13) ובעת"מ (י-ם) 19605-09-15 האחים ישראל בע"מ נ' עיריית ירושלים (8.1.16), שם הועלו טענות כנגד חוקיות ההיטל בשל טעמים חיצוניים לחוק התכנון והבניה. וכן בעת"מ (ת"א) 32588-09-22 רמות בעיר בע"מ נ' הוועדה המקומית לתכנון ובנייה רמת השרון (6.2.23).
נציין, כי הגישה המרחיבה נסמכת לא רק על לשון החוק, כי אם גם על פסיקת בית המשפט העליון ברע"א 2425/99 עיריית רעננה נ' י.ח. יזום והשקעות בע"מ (12.9.00).
באותו מקרה דן אמנם בית המשפט העליון בהיקף סמכויותיהן של גופי הערר המוסמכים לדון בהיטלי מים וביוב, אך בראיה רחבה יותר קבע, כי התכלית הבסיסית להקמתם של גופי הערר השונים היא לייחד את הדיון הראשוני במחלוקת בין האזרח לרשות במסגרתם, וכי לאור תכלית זו קיימת בפסיקה מגמת הרחבה בפרשנות תחומי הסמכות הנתונים להם, כך שניתן יהיה להעלות בפניהם כל טענה נגד עצם החבות, וזאת בין אם היא בעלת אופי מהותי הנוגעת לעצם הסמכות או הסבירות שבהטלת ההיטל ובין אם היא נעוצה בחוקיות ההיטל או גובהו.
עוד הודגש בפסק הדין, כי "מגמת הפרשנות המרחיבה לסמכויות גופי הערר מגשימה יעד כפול: מצד אחד היא עונה לתכלית החשובה שבהבאת המחלוקת הראשונית בין האזרח לרשות להכרעה בדרג מקצועי, יעיל, מהיר ומיומן." ו-"מן הצד האחר מובטח פיקוח שיפוטי על החלטת גוף הערר באמצעות מנגנון הביקורת השיפוטית המבקר את פעולתה בין בערכאה שיפוטית רגילה ובין בבית–המשפט הגבוה לצדק".
כן הודגש, כי: "אין לקבל את גישת בית-משפט קמא שלפיה, יש לברר ראשית בערכאה שיפוטית אם נתקיימו תנאים מוקדמים ליצירת עצם החבות בהיטל, ורק אם יתברר כי כך הוא, עשויה לקום סמכותו של גוף הערר. שאלות אלה הן עצמן בתחום סמכותם של גופי הערר, ובנוהג הרגיל יש להפנות מחלוקות אלא על מכלול היבטיהם לבירור על-ידיהם".
ביטוי נוסף לגישה המרחיבה, המבוסס אף הוא על פס"ד יזום והשקעות לעיל, ניתן למצוא בבר"מ 4367/16 אהרון מאיר נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה הוד השרון (25.3.18).
במקרה שנדון בפני בית המשפט העליון התעורר חשש לחיוב ביתר בהיטל השבחה בשל חיוב קודם ששולם.
בבוחנו את היקף סמכותה של ועדת הערר קבע בית המשפט, כי הוראות חוק התכנון והבניה, הקנו לוועדת הערר סמכות רחבה לדון ולהחליט בעררים על החלטות בעניין היטל השבחה ולא הגבילו את עילות ההתערבות בשומה.
לאור זאת, נקבע בפסק הדין, כי ועדת הערר מוסמכת להתערב בשומת היטל השבחה מנימוקים שעניינם הגשמת הוראות התוספת השלישית, וכי לצורך כך היא אף מוסמכת להורות על הפחתת סכום היטל ההשבחה, אם היא מוצאת שמדובר בסכום העשוי להביא לחיוב יתר על רקע השבחה שכבר שולם בגינה היטל בעבר.
מסקנה זו, סבר בית המשפט – "הולמת את מאפייניה של ועדת הערר כערכאת ביקורת מעין שיפוטית הנהנית ממומחיות בתחומה ואת שיקול הדעת הרחב המסור לה לדון בשאלות שמאיות-מקצועיות כמו גם בשאלות משפטיות".
נוכח מאפיינים אלו של ועדת הערר וכן משיקולים של יעילות ומניעת ריבוי התדיינויות, נקבע בפסק הדין, כי בהינתן חלופה של מיצוי כלל המחלוקות הרלוונטיות בין האזרח לבין הרשות במסגרת הדיון לפני ועדת הערר, אין לעודד הגשת תביעות השבה בפני בתי המשפט האזרחיים.
חיזוק נוסף לגישה המרחיבה את סמכויות ועדות הערר ניתן לאחרונה על ידי בית המשפט המחוזי בירושלים, במסגרת עמ"נ (י-ם) 6145-11-23 הוועדה המקומית לתכנון ולבניה ירושלים נ' האוניברסיטה העברית בירושלים (21.3.24).
באותו מקרה, דובר במקרקעין שהיו בבעלות האוניברסיטה העברית, אשר התכנית המשביחה שינתה את ייעודם מאזור מגורים 5 לתעשיות עתירות יידע, המאפשרת להקים בהם ארבעה בניינים בשטח 127,712 מ"ר.
במהלך הבירור שהתקיים בפני ועדת הערר, עלתה שאלה עובדתית אם במועד הקובע לשומת ההשבחה הייתה האוניברסיטה בעלת הזכויות במקרקעין ואם אותה עת הייתה בעליהם הבלעדיים.
לנוכח שאלה זו ולבקשת ועדת הערר, הוגשו לה עמדותיהם של מספר גורמים, וביניהם של רמ"י, שפרשה בפני ועדת הערר את כלל העובדות והשתלשלות הליכי חכירת המקרקעין ובהתאם לכל אלו, הודיעה כי לעמדתה, במועד הקובע לא היה לאוניברסיטה כל הסדר חוזי ביחס למקרקעין הנדונים.
בנוסף, עמדה בפני ועדת הערר עמדתה של הרשות לפיתוח ירושלים, שעל-פיה במועד הקובע מדינת ישראל הייתה בעלת הזכויות במקרקעין הנדונים וכי לא היה כל גורם אחר אשר אותה עת היה בעל הזכויות בהם.
לאחר בחינת כלל העמדות והמסמכים שהוצגו בפניה, הגיעה ועדת הערר למסקנה כי האוניברסיטה אינה חייבת בהיטל השבחה בגין אישורה של התכנית "מפני שלא הייתה בעלת זכויות, המקימות את החבות, במקרקעין במועד הקובע".
בפסק הדין שבערעור, אותו הגישה הוועדה המקומית על החלטת ועדת הערר, הבהירה כבוד השופטת תמר בר אשר, כי השאלה אם האוניברסיטה היתה בעלת הזכויות במועד הקובע לא רק מצויה בסמכות ועדת הערר, אלא שהיא אף היתה מחויבת להתברר בפניה "שהרי לא ניתן לחלוק על כך שלא ניתן לחייב בתשלום היטל השבחה את מי שלא היה בעל הזכויות במקרקעין במועד הקובע".
במקרה נוסף מהחודש האחרון אישר בית המשפט המחוזי במחוז מרכז (עמ"נ 57663-02-23 הוועדה המקומית לתכנון ובניה כפר סבא נ' אמ.ג'יי.די.אס השקעות ומסחר בע"מ (7.4.24)) את קביעות ועדת הערר לעניין השאלה האם החבות בהיטל השבחה חלה על הבעלים או על רשות מקרקעי ישראל.
באותו מקרה טענו הבעלים בפני ועדת הערר, כי לא חלה עליהם חובת תשלום היטל השבחה, וזאת משום שבתקופת הביניים – בין המועד בו רכשו את הזכויות במקרקעין מהחוכרת הקודמת לבין המועד בו רמ"י הכירה בזכויות שלהם בהתאם להחלטה 611, במסגרת הסכם פשרה משנת 2007 וחתימתם על הסכם פיתוח בשנת 2008 – במהלכה נכנסה לתוקף התכנית המשביחה, לא היה להם כל סממן של בעלות במקרקעין המקים להם חבות בתשלום היטל השבחה באותו מועד. לחילופין, נטען על ידי הבעלים כי בנסיבות המקרה חל ההסדר הקבוע בסעיף 21 לתוספת השלישית לחוק, כנוסחו במועד אישורה של התכנית המשביחה.
ועדת הערר (בהרכבים שונים*) בחנה לעומק את מכלול המסמכים והטענות שעמדו בפניה והגיעה למסקנה, כי היות ומדובר במסכת עובדתית מיוחדת הנובעת ממערכת היחסים החוזית הספציפית עם המנהל, אשר החילה את החבות בהיטל השבחה על הבעלים, המסקנה המתחייבת היא כי הם החייבים בתשלום היטל השבחה במועד הקובע.
בפני בית המשפט המחוזי אמנם לא עלתה באופן ישיר שאלת סמכותה של ועדת הערר לדון בשאלות הנוגעות לזהות החייב במועד הקובע, אולם נדמה כי אופי הטיעונים שהועלו בפני ועדת הערר, שעירבו שאלות עובדתיות ומשפטיות כאחד, והעובדה שבית המשפט בחן את החלטת ועדת הערר באופן ענייני, ולא סבר כי היא היתה נעדרת סמכות לדון בטענות אלו, מצביעה על כך שגם במקרה זה אומצה, הלכה למעשה, הגישה המרחיבה שאינה תוחמת את גדרי סמכותה של ועדת הערר לטענות העולות מחוק התכנון והבניה בלבד, ואינה מסייגת את סוג הטיעונים שניתן להעלות בפניה בבואה לדון ולהחליט בהחלטות הנוגעות להיטל השבחה.
אנו סבורים, כי הגישה המרחיבה שהובעה בפסיקה בעניין סמכות ועדות הערר לדון בטענות שונות העולות בפניהן, גם אם הן חורגות מד' אמותיו של חוק התכנון והבניה, מגשימה לעמדתנו את תכלית הקמתן של ועדות הערר, שנועדו להחליף את בתי המשפט האזרחיים (השלום) על מנת לתת מענה מהיר, יעיל ומקצועי בכל הנוגע להחלטות הנוגעות להיטל השבחה.
במובן זה, אין כל היגיון לגרוע מוועדת הערר סמכויות כלליות שהיו נתונות קודם לכן בידי בית המשפט, וברי כי הגבלת עילות ההתערבות של ועדת הערר אינה משרתת את המטרה לשמה הועברו אליה הסמכויות מלכתחילה.
בהקשר זה חשוב לזכור, כי ההליכים המתנהלים בפני ועדת הערר הינם בעלי אופי שיפוטי/מעין שיפוטי כך שגם מבחינה זו נכון שוועדת הערר תדון בטענות השונות העולות בפניה, ולו כערכאה ראשונה שממילא יש עליה מנגנון פיקוח באמצעות זכות ערעור לבית המשפט המינהלי.
הדברים אמורים בפרט נוכח העובדה שבראש ההרכב עומד עו"ד, המחזיק לא רק במומחיות ייחודית בתחום התכנון והבניה אלא גם בידע משפטי רחב יותר. ידע זה, מקנה לו את הכלים הנדרשים לצורך הכרעה בסוגיות משפטיות שונות, אף אם הן נושקות לתחום האזרחי, והכל כמובן במטרה לתת מענה למחלוקות שעניינן בעצם החבות ו/או בגובה החיוב.
נזכיר, כי בתחילת שנה זו קבע בית המשפט המינהלי (עמ"נ 52011-09-23 – פסה"ד נסקר על ידינו בניזולטר מחודש ינואר 2024) כי מאחר וההליך בפני שמאי מכריע הינו הליך משפטי וסמכויותיו מעין שיפוטיות, ניתן להחיל על דרכי פעולתו כללים משפטיים הנדרשים להכרעה בעניין שבפניו, ובהם הכללים הנוגעים ל"משפט חוזר" ולביטול פסק דין מוסכם וזאת לצורך תיקון השומה המכרעת.
הגם שסברנו כי קיים קושי בקביעה זו של בית המשפט, אם בשל הפגיעה בעקרון סופיות ההליך ואם בשל העדר המומחיות המשפטית של השמאי המכריע (עליה עמד בית המשפט באותו עניין), הרי שברי כי גישת בית המשפט תומכת בעמדה המבקשת להרחיב את סמכויות השיפוט של ועדת הערר, שכן בהינתן שוועדת הערר יושבת כערכאת ערעור על השמאי המכריע, מאליו מובן כי על פי קביעת בית המשפט קנויה גם לה הסמכות לבחון את תיקון השומה המבוקש, בהתאם לכללים המשפטיים הנהוגים ביחס למשפט חוזר וביטול פסק דין מוסכם, אשר עשויים לדרוש גם בירור עובדתי מורכב וחקירות עדים.
נראה אם כן, כי המגמה המתגבשת בפסיקה מהעת האחרונה נוטה להרחבת סמכויותיה של ועדת הערר לפיצויים והיטלי השבחה לדון גם בטיעונים מתחום המשפט האזרחי הכללי, ככל שהם נדרשים על מנת להכריע בשאלות הנוגעות לעצם החבות / לגובה הפיצוי.
בסופו של דבר, זמן שיפוטי הוא מצרך יקר ואין כל סיבה מבוררת לנהל ביחס לאותה שומה הליכים מקבילים / נפרדים בערכאות שונות, העשויים לגרום לעיכובים מיותרים ואף לעינוי דין. ההיגיון מחייב למצות תחילה את הדיון בפני ועדת הערר בטרם פניה לבית המשפט, וזאת גם אם לא כל המחלוקות המועלות בפניה מצויות בסמכותה הייחודית.
כך או כך, הגם שוועדת הערר אינה כפופה לסדרי הדין האזרחי, ניתן בנקל, באמצעות חקיקת משנה, להקנות לה את הכלים הדיוניים הנדרשים להכרעה במחלוקות המצריכות בירור עובדתי מורכב על מנת שתוכל לקבל הכרעה מלאה ושלמה שתביא לגביית מס אמת.
באותה הזדמנות, ראוי גם סוף סוף לקבוע בחוק כי החלטות ועדת הערר בעניין היטלי השבחה ופיצויים יחשבו כפסק דין לעניין הוצאה לפועל, בדומה לתיקון שנעשה בשנת 2021 (תיקון מס' 134) ביחס להחלטות ועדת הערר בעניין הוצאות ותשלום אגרה בתביעות פיצויים לפי סעיף 197 לחוק.
בשולי הדברים, והגם שהנושא מצדיק מאמר נפרד, נציין כי מכל הטעמים עליהם עמדנו לעיל, ראוי גם להרחיב את סמכויותיה של ועדת הערר הפועלת מכח סעיף 12א' לחוק התכנון והבניה, כך שתוקנה לה סמכות לדון ולהכריע גם במחלוקות קנייניות העולות בפניה והנדרשות לצורך הכרעה במחלוקות התכנוניות המצויות בתחום סמכותה.
מאת עו"ד צבי שוב ועו"ד רונית אלפר – משרד צבי שוב עורכי דין
d&b – לדעת להחליט
