פרשנותקשה לחזור לעולם של אינפלציה: האוצר יצטרך ללמוד לתמרן
פרשנות
קשה לחזור לעולם של אינפלציה: האוצר יצטרך ללמוד לתמרן
משרד האוצר יידרש לראשונה זה 13 שנה לקבוע את תקציב המדינה בתקופה שבה האינפלציה השנתית היא 3.5%. איך יתמרנו בין הצורך להגדיל תקציב בתקופה של עליית מחירים לבין הצורך להקטין את ההוצאות כדי לרסן את הביקושים?
אחרי כ־13 שנה שבהן האינפלציה החלה לצעוד מהחוג לכלכלה לחוג להיסטוריה, היא חוזרת שוב לקדמת הבמה. מצב זה חדש עבור רוב בעלי התפקידים באוצר שלא חוו שיעורי אינפלציה גבוהים ככלכלנים מקצועיים. היוצאים מן הכלל הם מנכ"ל האוצר רם בלינקוב והשר אביגדור ליברמן שכיהנו בתפקידים בכירים בכמה אפיזודות אינפלציוניות בעשורים האחרונים.
האינפלציה מביאה באופן מיידי לשחיקת שכר. השחיקה הזו משפיעה בעיקר על החלשים שיכולת הצריכה שלהם נפגעת הכי מהר ושכמעט לא מחזיקים בנכסים שמספקים הגנה בפני האינפלציה. אבל השפעותיה לא עוצרות אצל החלשים ביותר. הירידה ביכולת הצריכה של הציבור והעלאות הריבית של בנק ישראל עשויות לגרור את המשק להאטה כלכלית ואף למיתון. שכן אינפלציה מתחילה כתופעה מוניטרית (שקשורה בכמות הכסף) אבל מהר מאוד מתגלגלת לכלכלה הריאלית.
מי שאחראי למנוע קטסטרופה אינפלציונית הוא בנק ישראל שמשפיע על כמות הכסף במשק. אולם גם משרד האוצר, האחראי על ניהול הכנסות והוצאות המדינה, מושפע מהאינפלציה וצריך לקבל החלטות דרמטיות.
הכנסות המדינה יגדלו
2022 צפויה להסתיים ב"הפתעה אינפלציונית". ברור כי יהיה פער בין תחזיות האינפלציה לשנת 2022 לבין האינפלציה בפועל. בסוף 2021 החזאים הפיננסיים חזו בממוצע כי האינפלציה ב־2022 תעמוד על 1.8%, התנהגות שוק ההון לימדה על ציפיות לאינפלציה של 2.5%, ובמשרד האוצר חזו אינפלציה של 2.1%.
כעת, כשהרבעון הראשון של 2022 הסתיים באינפלציה של 1.5%, התחזיות של כולם עודכנו. בבנק ישראל חוזים שהשנה תסתיים ב־3.6% אינפלציה, אך יש גם אינדיקציות אחרות פסימיות בהרבה.
מי שמושפעים לרעה מהפתעות אינפלציוניות הם החלשים ביותר בחברה שמתקיימים על קצבאות ממשלתיות. כמעט לכל הקצבאות (זקנה, נכות, דמי אבטלה ועוד רבות) יש מנגנון עדכון שקשור לעליית מדד המחירים לצרכן, או למדד אחר שמושפע מהאינפלציה. אולם העדכון נעשה רק בתחילת השנה העוקבת. כלומר, האינפלציה של 2022 תילקח בחשבון רק בקצבאות של 2023. אם האינפלציה לא היתה מגיעה בהפתעה, הרי שבעת בניית התקציב, האוצר וביטוח לאומי היו מגיעים לפשרה מסוימת שתאפשר שיפוי חלקי כבר במהלך השנה.
בעוד הוצאות המדינה נשארות קבועות במהלך שנת ההפתעה האינפלציונית, הכנסות המדינה גדלות. ההסבר לכך הוא שכאשר המחירים (הנומינליים) עולים, גם הרווחים עולים ולכן ההכנסות ממסים גדלות. הגידול בהכנסות ממסים מתרחש באופן מיידי, ולא ממתין לשנה הבאה.
במחקר שפרסמה קרן המטבע הבינלאומית בשבוע שעבר נמצא כי "הפתעה אינפלציונית" של 1% מביאה לגידול של 0.4% בהכנסות המדינה. כלומר, האינפלציה לבדה עשויה להגדיל את הכנסות מדינת ישראל בשנת 2022 בקרוב ל־6 מיליארד שקל. הגידול בהכנסות, ללא גידול מקביל בהוצאות, מביא לכך שהפתעה אינפלציונית מקטינה את הגירעון הממשלתי.
האינפלציה לבדה עשויה להגדיל את הכנסות המדינה בשנת 2022 בכמעט 6 מיליארד שקל. הגידול בהכנסות, ללא גידול מקביל בהוצאות, יביא להקטנת הגירעון
אף שבחוק התקציב ל־2022 נקבעה תקרת הוצאה ממשלתית של 452 מיליארד שקל, באוצר מודעים לכך שייתכן שהמצב הפוליטי הרגיש, הגידול העצום בהכנסות והאינפלציה הגואה יוכלו להביא לדרישות תקציביות כבר במהלך השנה הזו.
איך ייראה תקציב 2023?
החלק הכביכול טוב של האינפלציה, ירידה בגירעון ועלייה בהכנסות, מסתיים מהר מאוד. המדינה אמנם נהנתה כמה חודשים מעלייה בהכנסות ללא עלייה מקבילה בהוצאות, אך בתקציב הבא היא תצטרך לשלם על הכל. ראשית, הקצבאות צמודות למדד ולכן מגדילות את ההוצאה בכמה מיליארדי שקלים. שנית, יש כיום לא מעט הסכמי שכר פתוחים מול עובדי המדינה, וההיסטוריה מראה כי השכר במגזר הציבורי עולה בקצב זהה פחות או יותר לזה של המגזר הפרטי. בשנים האחרונות השכר במגזר הפרטי עלה מהר יותר, ולכן ההערכה היא כי הסכמי השכר לבדם יביאו לגידול משמעותי בתקציב המדינה.
המשבר הפוליטי הביא את כל השחקנים להבין כי אין סיכוי להעברת תקציב דו־שנתי, שכן לשם כך נדרש שינוי של חוק יסוד משק המדינה, ולשינוי חוק יסוד צריך רוב של 61 חברי כנסת, שאין לקואליציה. לכן המאמצים כעת מכוונים לבניית תקציב לשנה אחת בלבד, 2023, מתוך הערכה כי יהיה ניתן לגייס רוב רגיל (דרך הימנעות של חבר כנסת מן הרשימה המשותפת, למשל). דווקא בהחלטה זו, שנכפתה על הקואליציה, יש לא מעט היגיון. בתקופה של חוסר ודאות אינפלציונית וממילא כלכלית, נכון יותר לקבוע תקציב לשנה אחת בלבד. זה בוודאי מקל גם את עבודת אנשי האוצר, שנדרשים כעת לבחון מחדש את הנחותיהם לגבי המסגרת התקציבית של שנת 2023.
עקרונית, ההחלטה החשובה ביותר בתקציב המדינה היא "כמה כסף מבזבזים השנה"? ההחלטה הזו כה חשובה ורגישה, שיש כללים המגדירים כיצד לקבל אותה, זה הכלל המכונה "כלל ההוצאה". אולם בסוגיה זו הממשלה נוטה שלא לשמור על עקרונות, וכלל ההוצאה משתנה מאוד. בבנק ישראל מותחים ביקורת על הנוהג הזה ולא מבינים מה הטעם בקביעת כלל הוצאה אם הוא משתנה בכל פעם בהתאם לצרכים המיידיים.
הנוסחה הבסיסית לקביעת תקציב המדינה מביאה בחשבון את קצב גידול האוכלוסייה בישראל, את רמת החוב של המדינה ואת ההצמדה למחירים שנקבעת לפי העלייה הממוצעת במדד בשלוש השנים שקדמו לתקציב. לפי החישוב הזה, ההצמדה אמורה להיות 0.5% בלבד, אך באוצר הבינו ששיעור זה לא סביר והחליטו להצמיד את התקציב ל־2% בטענה שמדובר ב"מדד מחירי התוצר", אך ברור לכל כי המספר נבחר מפני שהוא התאים לכלל הדרישות התקציביות .
לקראת הכנת תקציב 2023 ייתכן שאפילו הצמדה של 2% לא תספיק, שכן המשמעות היא שחיקה ריאלית בתקציב המדינה. עם זאת, חשוב לזכור כי יש היגיון בריסון פיסקאלי (הקטנת הוצאות הממשלה) בזמן של אינפלציה, שכן אינפלציה נובעת בדרך כלל מצד הביקוש, והקטנת הוצאות הממשלה מרסנת את הביקושים ובתקווה גם את האינפלציה. הדילמה של האוצר לא פשוטה. מצד אחד, צורך להגדיל את תקציב המדינה בתקופה של עליית מחירים. מצד שני, לא להעמיק את האינפלציה בעצם ההגדלה הזו, ולא לאבד משמעת פיסקאלית בגלל הכנסות זמניות.
המיתוס של החוב האבוד
לפי ההיגיון הפשוט, האינפלציה טובה לחוב כי היא שוחקת אותו. אלא שבמקרה של ישראל האינפלציה לא מסייעת לנו במיוחד. זאת מפני שכמעט חצי מהחוב צמוד, כך שאת כל הרווח שעשינו על החלק הלא־צמוד, אנו מעבירים לחלק הצמוד של החוב.
החוב של מדינת ישראל הגיע בסוף ספטמבר 2021 (הנתון העדכני האחרון) ל־1,055 מיליארד שקל. כ־510 מיליארד שקל מתוכו (48.3%) צמודים למדד המחירים. כל עלייה של 1% במדד מעלה את שווי החוב ב־5.1 מיליארד שקל כך שאת כל הרווח שמדינת ישראל כביכול מרוויחה בשחיקת החוב, היא מפסידה דרך התשלום על החלק הצמוד.
איך הגענו למצב שבו חצי מהחוב הלאומי שלנו צמוד? הסיבה לכך היא שמרבית ההצמדה מוחזרת לתושבים. 304 מיליארד שקל מהחוב הצמוד, הם "החוב הלא סחיר" שזה שם מכובס לאג"ח שהמדינה הנפיקה כדי להבטיח תשואה לקרנות הפנסיה (מה שידוע כ"אג"ח מיועדות"). תשלומי ההצמדה הללו יועברו לקרנות הפנסיה ויבטיחו לישראלים כי גם אם הבורסה תציג ביצועים פחות טובים בשל העלאות הריבית, הרי שרכיב האג"ח המיועדות ישמור על תשואת התיק ולא יישחק בגלל האינפלציה.
