דו"ח המבקרציון נכשל להסכמי הגג: המדינה שופכת עשרות מיליארדים, אך אין מענה לצורכי הדיור עד 2040
דו"ח המבקר
ציון נכשל להסכמי הגג: המדינה שופכת עשרות מיליארדים, אך אין מענה לצורכי הדיור עד 2040
עד סוף 2020 שווקו קרקעות רק ל-33% מהדירות בהסכמי הגג. בשום עיר לא הושג היעד. הכישלון הגדול ביותר - באשדוד שבה נחתם הסכם גג ל-40 אלף דירות, ולא שווק אפילו מגרש אחד. צפו בגרפים שמלמדים על גודל הכישלון
התוכנית המרכזית בשבע השנים האחרונות של ממשלת ישראל להגדלת היצע הדירות, שעלותה נאמדת ב-95 מיליארד שקל, נכשלה. זו המסקנה אליה הגיע מבקר המדינה מתניהו אנגלמן בדו"ח מיוחד המתפרסם היום. בדו"ח נסקרים הסכמי הגג שחתמה הממשלה עם 32 רשויות, הסכמים שבמסגרתם המדינה מזרימה תקציב לפיתוח שכונות חדשות ומחדשת תשתיות בשכונות ותיקות. בתמורה הרשויות המקומיות החתומות על ההסכמים מתחייבות לאפשר בנייה בקצב מואץ. אנגלמן בחן את הישגי פרויקט הענק הזה לאורה של התוכנית האסטרטגית לדיור, תוכנית שהממשלה אישרה ב-2017, ובה נקבעו יעדים לתכנון ובניית דירות התואמים לתחזית גידול האוכלוסייה.
בפסקה קצרה שמתחבאת באחד מ-80 עמודי הדו"ח מסכם אנגלמן את ממצאיו המטרידים. "עד סוף שנת 2020 שווקו קרקעות שניתן לבנות עליהן כ-80,000 דירות, שהן 33% מ-241,000 דירות שהיו אמורות להיות משווקות לפי קצב השיווק שנקבע בהסכמי הגג. עקב כך לא תוכל הממשלה לתת מענה לצורכי הדיור במדינה בהיקף של כ-1.5 מיליון דירות בשנים 2040-2017, הצרכים שציינה הממשלה בהחלטתה על התוכנית האסטרטגית".
עוד בדוח מבקר המדינה:
הסכם ענק לבניית 40 אלף דירות באשדוד, אפס דירות
בכל הסכמי הגג עליהם חתמה הממשלה עם העיריות השונות צריך לשווק קרקעות לבניית 2,000 דירות בשנה. על פי המפתח הזה, אנגלמן הגיע למסקנה כי במועד הכנת הדו"ח, ינואר 2021, היו צריכות להיות משווקות קרקעות לבניית 240 אלף דירות. כאמור בפועל שווקו קרקעות לבניית 80 אלף דירות בלבד.
בשום עיר לא הושג היעד, 2,000 דירות בשנה. רק אשקלון התקרבה אליו כאשר שווקו בה 95% מהיעד. נתיבות ובית שמש הגיעו ל-74% מהיעד. במודיעין, באר שבע, ירושלים, ראשון לציון וראש העין שווקה רק כמחצית הכמות. בשער הערים שיעור השיווק נמוך מ-50%. בערים יהוד, רמת גן וקריית אתא, שחתמו על הסכמי גג בשנים 2020-2019 עם אפשרות לבניית 36 אלף דירות בכולן יחד, לא שווק ולו מגרש אחד. אבל שיא הכישלון נרשם באשדוד, שבה נחתם ב-2017 הסכם הגג הגדול אי פעם, לבניית 40 אלף דירות, בטקס מרשים בו נכח גם ראש הממשלה אז בנימין נתניהו. אבל על פי דו"ח המבקר, מאז ועד עתה לא שווק בעיר אף לא מגרש אחד.
במחוז תל אביב, שבו מחירי הדיור שוברים שיאים מדי שבוע, שווקו בשתי ערים שחתמו על הסכם גג (רמת גן והרצליה) קרקעות לבניית 17 אלף דירות, רק 7% מהכמות הנדרשת בקצב של 2,000 יחידות בשנה, במחוז מרכז שווקו ב-11 יישובים החתומים על הסכמי גג קרקעות לבניית 123 אלף דירות, 28% מהיעד.
המבקר סוקר בהרחבה את הסיבות המרכזיות לכישלון. מרבית התופעות שמוצגות בדו"ח נחשפו בשנים האחרונות ב"כלכליסט" ובתקשורת, כך שהן מוכרות לממשלה, שהיתה צריכה לטפל בהן לפני זמן רב.
אישור התוכניות ארך זמן ממושך מהמתוכנן
החלטת הממשלה על הסכמי הגג קבעה כי יוכנסו להסכמים רק תוכניות בנייה מאושרות או כאלה שיאושרו בתוך 18 חודשים ממועד החתימה על ההסכם. אבל מבדיקת המבקר עולה כי 49 תוכניות בנייה, שבהן אפשרות לבניית כמעט 100 אלף דירות, לא היו מאושרות במועד שבו נחתמו הסכמים שבהם הן כלולות, אבל המדינה לא הצליחה לאשר אותן גם שנה וחצי אחרי החתימה. פרק הזמן הממוצע שנדרש לאשר את התוכניות האלה היה 29 חודשים, והיו תוכניות שאושרו רק לאחר חמש שנים. ארבע תוכניות שבהן 6,300 דירות לא קודמו כלל בעקבות בקשה של ראש הרשות המקומית או משום שנמצאו בשטח עתיקות.
עשרת אלפים דירות ביבנה תקועות בגלל מחלפים שלא הוקמו
סיבה נוספת לאי עמדה ביעדי השיווק היא קשיים בשלב פיתוח המגרשים, בדרך כלל מחסור בתשתיות מרכזיות. כך למשל באוגוסט 2016 הממשלה חתמה עם יבנה על הסכם גג לבניית 15,600 דירות, אבל על פי המבקר התוכנית המרכזית בהסכם לבניית 12 אלף דירות תקועה בגלל מחלוקת בין משרדי האוצר, התחבורה, רשות מקרקעי ישראל ורכבת ישראל על ביצוע פרויקט בהיקף של 1.5 מיליארד שקל, שכולל שני מחלפים ושיקוע של מסילת הרכבת - פרויקט שבלעדיו אפשר לשווק רק 2,500 דירות. בעקבות זאת שווקו קרקעות לבניית 26% מהדירות בהסכם הגג של יבנה, ולמעשה לא נותר מלאי קרקעות לשיווק בעיר.
ביקוש נמוך בחלק מהערים
חלק מהסכמי הגג נכשלו משום שחברות הבנייה לא ניגשו למכרזים בערים מסוימות, מחשש שהביקוש לדירות בהן נמוך.
מבדיקה של תוצאות המכרזים בשש רשויות נמצא כי בקריית גת, אשקלון, ירושלים ומגדל העמק נרשמה הצלחה נאה כאשר ביותר מ-90% מהמכרזים נחתם הסכם עם חברת בנייה שזכתה במכרז. בבית שמש שיעור ההצלחה עומד על 56% בלבד, ובעפולה מרבית המכרזים נכשלו, רק כ-30% נסגרו בהצלחה.
רשות מקרקעי ישראל הסבירה למבקר כי מכרז נכשל כאשר אין לו ביקוש, יזמים לא מגישים לו הצעות משום שהם מעריכים שסיכויי ההצלחה של הפרויקט נמוכים, כלומר אין ביקוש לדירות במחיר שצריך למכור אותן כדאי לשמור על רווחיות. השאלה היא מדוע מראש הושקעו משאבים בפיתוח שכונה וקידום מכרז שאין לו ביקוש.
פרק הזמן להוצאת היתר בנייה אטי
גם במקרים שבהם המכרזים מצליחים הדירות נבנות בקצב אטי, שאינו תואם את הביקוש לדירות. הסכמי הגג מחייבים את הרשויות המקומיות להוציא היתר בנייה בתוך 90 יום ממועד הגשת הבקשה. אבל בבדיקה שביצע אנגלמן ב-11 רשויות עולה כי הזמן הממוצע להוצאת היתר בנייה הוא 309 יום, חריגה של כמעט פי 3.5 מההסכמים. למעשה אף לא אחת מהערים שנבדקו עמדה ביעד. המהירה מכולן היא נתיבות, שהוציאה היתרים בתוך 132 יום בממוצע. בנתניה, האטית שבערים, חברות הבנייה התבקשו לחכות 504 יום בממוצע להיתר הבנייה שהן ביקשו.
הסכמי הגג משפיעים לרעה על מצבן הפיננסי של הרשויות
הסכמי הגג מובילים את הערים לגידול מהיר במספר התושבים. לרשות המקומית נוצר גירעון שנתי של כ-3,300 שקל בממוצע בגין כל דירה חדשה שנבנית בתחומה. התופעה הזו יוצרת נטל כלכלי שבגינו יש ערים שלא מוכנות להיכנס להרפתקה הזו. רשות יכולה להשיג איזון כלכלי באמצעות הגדלת ההכנסות מארנונה לעסקים. אבל המבקר מצא כי המדינה שיווקה כמות מזערית של קרקעות לבניית משרדים בערים החתומות על הסכמי הגג.
24 (75%) מ-32 הרשויות המקומיות החתומות על הסכמי גג צפויות לירידה ביכולתן הכספית לספק את רמת השירות לתושב בעקבות תוספת יחידות הדיור ובהיעדר תוספת מספיקה של ארנונה עסקית.
הרשויות האלה יצטרכו לייצר יחדיו הכנסה שנתית חדשה נוספת בסך של 329 מיליון שקל, שווה ערך להכנסות מ-2.9 מיליון מ"ר שטחי תעסוקה.
אף על פי כן עד יוני 2020 שווקו רק 7% משטחי המסחר והתעסוקה בתוכניות שבהסכמי הגג: מגרשים לבניית 1.3 מיליון מ"ר מתוך פוטנציאל לבניית 17.6 מיליון מ"ר בתוכניות.
לא קודמו פרויקטים של התחדשות עירונית
על פי התוכנית האסטרטגית לדיור לשנים 2020-2017, המדינה היתה צריכה לאשר תוכניות התחדשות עירונית שבהן 76 אלף יחידות דיור חדשות. בהסכמי הגג יש אפשרות להקצות קרקע משלימה שנועדה לשפר את הרווחיות הכלכלית בפרויקטים של פינוי-בינוי. הקרקעות המשלימות שהובטחו בהסכמי הגג יכולות להניע פרויקטים לבניית 44 אלף יחידות דיור בהתחדשות עירונית בסך הכל. אבל רק לראשון לציון הוקצה מגרש לבניית 460 דירות, שיאפשר להניע פרויקט התחדשות עירונית לבניית 3,500 דירות.
לא ניתן מענה לצורכי הדיור של ישובים ערבים
על פי התוכנית האסטרטגית לשנים 2020-2017, צריך לאשר ביישובים ערביים תוכניות לבניית 84,000 דירות. אבל רק בספטמבר 2021 הממשלה חתמה על הסכם גג ראשון עם רשות ערבית - אום אל פחם. עד אז לא נחתם ולו הסכם גג אחד עם עיר ערבית
לא ניתן מענה לצורכי הדיור של החרדים
כישלון נוסף נובע מכך ששום הסכם גג לא כולל שכונה חרדית, וזאת אף שעד שנת 2035 נדרשות 200 אלף דירות לאוכלוסייה החרדית. בהחלטת ממשלה נקבע כי במטרה להקים שכונות חרדיות ביישובים מעורבים, מנכ"ל משרד הבינוי, יו"ר מטה הדיור והממונה על התקציבים יגבשו מערכת תמריצים הולמת שתאפשר את הכללתן של שכונות חרדיות בהסכמי גג.
אבל ארבע שנים לאחר שהתקבלה החלטת הממשלה הזו משרד הבינוי ואגף התקציבים באוצר לא הגיעו להסכמות על מנגנון תמריצים להקמת שכונות חרדיות בערים מעורבות.
תגובת משרד הבינוי והשיכון
"התחדשות עירונית - משרד הבינוי והשיכון יחד עם הרשות להתחדשות עירונית החל בפיילוט במספר ערים למודל החדש של קרקע משלימה, כדי להתגבר על הקושי בהוצאה לפועל של תמריץ זה באזורים בעלי כדאיות כלכלית נמוכה. בפיילוט ייבדק פתרון לפיו הכנסות המדינה משיווק הקרקע המשלימה ישמשו את הרשות להתחדשות עירונית לסבסוד פרויקטי התחדשות עירונית באזורים עם כדאיות כלכלית נמוכה בתחום הרשות בה שווקה הקרקע. פתרון זה קודם טרם פורסם הדו"ח, ועולה בקנה אחד עם ההמלצה בדו"ח כי יש לקדם פרויקטים של התחדשות עירונית שבהם ערך הקרקע נמוך מכדי שתהיה היתכנות כלכלית לביצועם.
"הסכמי גג עם רשויות מקומיות מיישובי מיעוטים - משרד הבינוי והשיכון בשיתוף עם רמ"י מקדם מספר הסכמים עם רשויות מקומיות מיישובי מיעוטים, בהם אום אל פחם שכבר נחתם, וטמרה וג'דיידה מכר אשר נמצאות בתהליך עבודה. בג'דיידה מכר רק בימים האחרונים אושרה ההחלטה על הפקדת רובע מגורים חדש בקרקע פרטית ובקרקע מדינה, תוך שיתוף פעולה הדוק עם הרשות המקומית, כאשר מדובר בהישג משמעותי לאור המורכבות לקדם הסכמים עם רשויות מקומיות של מיעוטים עקב מיעוט קרקעות מדינה זמינות בתחום השיפוט שלהם.
"שיווק יחידות דיור לאוכלוסייה החרדית בכלל הרשויות המקומיות הרלוונטיות שעמן נחתמו הסכמי גג – משרד הבינוי והשיכון עובד בימים אלו על גיבוש של מערכת תמריצים יחד עם משרד האוצר לרשויות מקומיות של יישובים הטרוגניים, כדי לשלב בהן שכונות לאוכלוסייה החרדית. כמו כן נחתמו הסכמי גג עם אלעד ובית שמש, המהוות עתודות שיווק למגזר החרדי.
"עיכובים בשלבי התכנון וקצב השיווקים של יחידות דיור להסכמי גג - משרד הבינוי והשיכון עוקב בהתמדה אחרי קצב שיווק יחידות דיור על פי הסכמי הגג, והוא משקיע מאמצים רבים בהסרת חסמים באמצעות תיאום שוטף עם משרדי ממשלה אחרים ורשויות שונות. נציין כי הטיפול בחסמים רבים הכלולים כהתניות לבנייה אינו בסמכות המשרד, והטיפול בהם נפגע במידה ניכרת בשנים 2021-2020 בהיעדר תקציב מדינה מאושר.
"ההשפעות של הסכמי הגג על מצבן הפיננסי של הרשויות המקומיות – משרד הבינוי והשיכון ימשיך לעשות את כל המאמצים האפשריים לקדם שיווק מתחמי תעסוקה ותעשייה בשטחי השיפוט של רשויות אלה, כדי ליצור מקורות הכנסה מארנונה עסקית. כמו כן נבחנים כלים נוספים ליצירת הכנסות נוספות לעיר בשיתוף משרד הפנים".
תגובת רשות מקרקעי ישראל
"מדינת ישראל חתמה מאז 2013 על 33 הסכמי גג עם רשויות שונות בישראל, במטרה להגדיל את היצע יחידות הדיור לציבור הרחב, זאת באמצעות שיווק של כאלפיים יחידות דיור מדי שנה בכל רשות. הסכמים אלו נועדו לתמוך בשיווק ובפיתוח של השכונות החדשות כדי לזרז את הקמתן. עם זאת במקרים לא מעטים מתעוררים חסמים שונים המעכבים את השיווק (כגון צורך להקים מחלף, לשדרג מט"ש, להקים מוסדות ציבור, לשנות גבולות), שמקורם בבעיות תקציביות ואחרות, אשר רשות מקרקעי ישראל איננה יכולה לתת להם מענה תקציבי על פי הכללים שהיא פועלת על פיהם, אולם היא מנסה לסייע בפתרונם ככל שיש בידה.
"מבדיקה מעמיקה שנערכה ברשות עולה כי מלאי יחידות הדיור המתוכננות והזמינות לשיווק מצומצם ביותר. כך לדוגמה 200 אלף יח"ד אשר קיבלו תוקף במוסדות התכנון אינן משווקות בשל חסמים שונים, ובכללם חסמי תשתית, פיתוח והתניות לקידום השיווק שנקבעו בתוכנית. חסמים אלו והיעדר הגמישות התקציבית של הרשות הם הטעם העיקרי לפער המצוין בדו"ח בין היקף יחידות הדיור המתוכננות והכלולות בהסכמי הגג לבין היקף יחידות הדיור ששווקו בפועל. בנוסף, היעדר שיתוף פעולה מצד הרשויות המקומיות החתומות על ההסכמים ומתנערות מהתחייבויותיהן מונע גם הוא את מימושם המלא.
"תרומתה של הרשות בהיבט זה היא בעיקר בשיווק קרקעות למטרות תעסוקה, והרשות פועלת ביתר שאת בחודשים האחרונים להגדיל את היקפי הקרקעות המשווקות למטרה זו, וזאת כאמצעי משלים לשיווק יחידות הדיור למגורים. אין ספק כי הגידול באוכלוסיית הערים הוא בעל השלכות כלכליות על הרשות המקומית, אך לא ניתן להטיל את האחריות לכך על כתפיה של רשות מקרקעי ישראל, ונדרשת פעולה שלובה של משרדי הממשלה האחרים. יצוין כי בשלושת הרבעונים של השנה שיווקה רמ"י קרקע ל-70 אלף יח"ד, והיא צפויה להגיע ל-80 אלף עד סוף השנה".
