50 מיליארד השקל האבודים של מדינת ישראל
50 מיליארד השקל האבודים של מדינת ישראל
במשרד האוצר מקפידים לדבר על "גירעון תקציבי" נמוך יחסית של 4.2% בשנת 2023. אבל התמונה האמיתית מתגלה בנתוני בנק ישראל, שחושפים כמה כסף המדינה באמת צריכה לגייס בשביל לכסות את הגירעון שלה
בדו"ח בנק ישראל שהתפרסם לפני שבוע, נכתב כי "הגירעון של הממשלה הרחבה, המשקף את כלל פעילות המגזר הציבורי, ומתאים להשוואות בינלאומיות" הסתכם ב־2023 ב־6.7% תוצר, שהם כ־126 מיליארד שקל. המספר הזה לא תואם את הגירעון שדווח במסמכי החשב הכללי באוצר – 4.2% תוצר שהם כ־77.5 מיליארד שקל. הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה מצידה רשמה כי הגירעון ב־2023 עמד על 4.9% תוצר. מה יכול להסביר פער של יותר מ־50 מיליארד שקל בחישוב הגירעון?
התשובה היא שלמרות שההגדרה הבסיסית של גירעון היא פשוטה למדי – הכנסות פחות הוצאות – הרי שבפועל יש דרכים שונות לחשב אותו ולכל אחת מהן יש שימוש אחר. למרות שמדובר בדיון שנראה טכני, הרי שמדובר בדיון חשוב שיכול להבהיר בצורה מדויקת את המצב הפיסקאלי של המדינה.
בדרך כלל כשאנחנו אומרים "גירעון" הכוונה היא ל"תקרת הגירעון" שמופיעה בחוקי התקציב של ישראל. המדינה קובעת לעצמה מדי שנה תקרת גירעון, שמעבר לה היא לא תוכל להוציא עוד כספים. ב־2024, לדוגמה, היעד העדכני הוא 6.6% גירעון. אלא שבחישוב הגירעון הזה הוחלט לא לכלול כספים מסוימים, כשהבולט בהם הוא הכסף של קרן הפיצויים של מס רכוש. משמעות הדבר היא שמדינת ישראל תוציא השנה 23 מיליארד שקל לפיצוי אזרחיה, יותר מ־1% מהתוצר, וזה לא ייחשב בתוך הגירעון. הרציונל מאחורי החרגת הכספים הללו הוא להבטיח שהממשלה תוכל לשלם פיצויים כשהיא תידרש לכך – בלי לחשוש שתשלום הפיצויים יגדיל את הגירעון. למרות הטיעון המשכנע, ברור שלא ניתן לעוות בצורה כזו את הגירעון, הרי בקלות יהיה ניתן להעתיק את התרגיל לעוד ועוד הוצאות חוץ־תקציביות. ולכן, במהלך השנים מבצעים "|הגדלת גירעון פיקטיבית", שמכונה גם 'הפרשות לקרן פיצויים'. כלומר, הממשלה מתעלמת מחלק מהכנסותיה ממסים (מסי רכישה על נדל"ן) ובכך מגדילה את הגירעון בשנים שלא שולמו פיצויים, ובשנה שבה יש פיצויים – לא מחשבים את ההוצאה הזו כחלק מהגירעון.
יש כאלו שהטריק הזה מקומם ומדאיג אותם. כך לדוגמה פרופ' מומי דהן, שהתראיין ל"כלכליסט" והופיע בוועדת הכספים של הכנסת, וראה בכך "תעלול ברישום הגירעון". עם זאת מדובר בהגזמה, שכן מדובר בתעלול שקוף וידוע מראש, שלא יכול להיות מורחב לתחומים נוספים, מאחר שהממשלה מגדילה במהלך השנים את הגירעון בגין ההפרשות לפיצויים. סוגיית התשלומים של קרן הפיצויים מסבירה את הפער בין הגירעון של הלמ"ס (4.9%) לזה של האוצר (4.5%). הפער בין הלמ"ס לבין בנק ישראל נובע מכך שמדינת ישראל מכרה בשנת 2023 קרקעות בבעלותה ב־1.9% תוצר. בלמ"ס טוענים שמכירת קרקעות צריכה להיחשב כהכנסה, כי כך כללי החשבונאות הבינלאומיים. בבנק ישראל טוענים מנגד, כי בעולם מדובר במכירת קרקעות זניחה בשיעור של 0.05%, ואילו בישראל מכירת הקרקעות היא בהיקף של עשרות מיליארדים, ולכן יש לראות אותה כפעולה של "מימון גירעון", כמו הפרטה של חברה או גיוס חוב.
בכל מקרה, החישוב של האוצר הוא בעצם גירעון לעמידה בחוק התקציב והוא לא הגירעון המקובל לחישוב בעולם. יתר על כן, הוא גם לא גירעון שמלמד אותנו כמה כסף נצטרך לגייס השנה. עם זאת, הוא לא חסר חשיבות. ההפך. יש לו משמעות פנימית, הרי בסוף החישוב של הגירעון של האוצר הוא זה שקובע את התנהגות הממשלה, הוא מכווין את ההתנהלות התקציבית במהלך השנה. בנוסף, יש לו חשיבות כלפי חוץ – אם הממשלה לא עומדת ביעדי הגירעון שהיא עצמה קבעה, הרי שזה מסר רע לשווקים, למשקיעים ולחברות הדירוג. לשם הדגמה: ככל הנראה תיאלץ ממשלת ישראל להרחיב את שהות מפוני הצפון במלונות מעבר ל־7 ביולי, כפי שנקבע בעבר, וזאת בלי לפרוץ את תקרת הגירעון. ואם תיפרץ תקרת הגירעון – הרי שזה יהיה מסר על הקשיים במדיניות הפיסקאלית.
הגירעון שעליו מדברים הלמ"ס ובנק ישראל – ונתעלם לרגע מהשאלה לגבי סיווג מכירת קרקעות – הוא גירעון שניתן לכנות "גירעון למימון". המספר הזה אומר לנו בפועל כמה מיליארדי שקלים, כאחוז מהתוצר, ייאלץ החשב הכללי לממן בדרכים שאינן הכנסות ממסים. מדובר במספר שיש לו חשיבות גדולה. ראשית, זו ההשוואה הבינלאומית הנכונה. ולכן, אם אנחנו רוצים להבין את מצבנו לעומת העולם, אנחנו צריכים להתמקד בגירעון למימון, שמכונה בבנק ישראל "הגירעון הכולל של הממשלה הרחבה". לפי בנק ישראל, הגירעון הזה עמד ב־2023 על 6.7% תוצר, מה שמציב אותנו עם הגירעון השני בגובהו במדינות ה־OECD (שניים רק לארה"ב). גם אם ננכה את המלחמה, הרי שלפי בנק ישראל הגירעון ב־2023 היה עומד על 4.4% תוצר, גבוה משמעותית מהחציון של מדינות ה־OECD, שעומד על 2.8%, מהממוצע בארגון – 2.4% ומממוצע מדינות הייחוס – 3.8%.
יתר על כן, מבחינה מהותית יש לגירעון למימון חשיבות כלכלית. המשקיעים באג"ח ישראלי וחברות הדירוג מעוניינים לדעת כמה כסף בפועל ישראל נזקקת לממן. בדיוק כפי שבעת נטילת משכנתא הריבית משתנה כתלות בשאלה כמה תשלומי המשכנתא צפויים להיות חלק מההכנסה הנוכחית שלנו (למרות שבעתיד אנחנו נשתכר יותר או נוציא פחות). למעשה, הפער בין הגירעון למימון לבין הגירעון בחוק התקציב עולה למודעות בגלל קרן הפיצויים, שהשנה תיאלץ לשלם כ־23 מיליארד שקל. סוגיית רישום מכירת הקרקעות היא סוגיה נוספת, חדשה יחסית, שבנק ישראל פתח רק השנה.
ולכן, מעכשיו יש חשיבות גדולה להדגיש מה הוא הגירעון למימון, ולא להסתפק בהצהרה של הגירעון בחוק. בהקשר זה יהיה מעניין לראות אם בנק ישראל בתחזית המאקרו שלו, שתתפרסם היום, יסתפק בהצגת הגירעון בחוק או שיציג את הגירעון למימון.
לסיום, יש מושג גירעון שלישי – והוא החשוב ביותר. זהו "הגירעון המבני" או "הגירעון מנוכה המחזור". מדובר בחישוב כלכלי מופשט, שבו מנטרלים את המאפיינים המיוחדים של כל שנה ומנסים לחזות מה הפער ארוך הטווח בין ההוצאות להכנסות הממשלה. הגירעון המבני לא כולל הוצאות חריגות, כמו מלחמה או קורונה, אך הוא גם לא כולל הכנסות חריגות כמו הגאות בתשלומי מסים שהיתה ב־2021–2022. כשמסתכלים על הגירעון המבני של 2023, שמנטרל את המלחמה, הוא לא גדל בהשוואה ל־2022. הגירעון המבני עמד על 4.4% ב־2023, לעומת 4.6% ב־2022.
הגירעון המבני הוא המדאיג ביותר מבחינת המשקיעים, חברות הדירוג, וממילא קובעי המדיניות. אם הכיוון לטווח הארוך הוא שהגירעון אמור לגדול ולגדול, והתוכנית של ישראל היא לבנות על "הפתעות ממיסים" הרי שהמשקיעים עשויים לגבות ריבית גבוהה יותר וחברות הדירוג עשויות להוריד את הדירוג של ישראל.
בהקשר של הגירעון המבני יש לישראל שני אתגרים גדולים. הראשון – הגירעון המבני הבסיסי הוא גבוה למדי מלכתחילה, ועומד על כ־4.4%. האתגר השני נוגע לכך שיש סיכוי גדול שהגירעון המבני יגדל בשל העלייה בהוצאות הביטחון. לפי ניתוח בנק ישראל, נכון לעכשיו הגידול המבני בהוצאות עומד על היקף של 22 מיליארד שקל וההתאמות המבניות על 13 מיליארד, כך שיש 9 מיליארד שהם כ־0.4% תוצר של גידול בגירעון המבני.
