סגור
קצא"א אשקלון
קצא"א אשקלון (צילום: צפריר אביוב)

מבקר המדינה: היערכות לקויה של המדינה סיכנה את משק הדלק ערב המלחמה

לאחר עשרות שנים מפרסם המבקר לראשונה דו"ח על קצא"א: המדינה לא נערכה כיאות לשעת חירום, קצא"א לא השלימה היערכות למניעת פגיעה בסביבה, ולא תיקנה ליקויים. עוד חושף המבקר: התקשרויות לא תקינות של החברה. קצא"א: "ההגבלות של המשרד להגנת הסביבה סיכנו את הביטחון האנרגטי ערב המלחמה"

לאחר עשורים ארוכים שבהם חוסה חברת הנפט קצא״א תחת חיסיון כמעט מלא והרחק מן העין הציבורית, מפרסם מבקר המדינה לראשונה דו"ח השופך באופן חלקי אור על פעילות החברה הממשלתית, בדגש על נושאי ממשל תאגידי, נושאים תפעוליים והגנת הסביבה. בין היתר, קובע המבקר כי ממשלות ישראל לא השכילו להיערך לשעת חירום, ועם פרוץ המלחמה מדינת ישראל נמצאה על סף פגיעה במשק הדלקים בחירום.
קצא"א, אשר הורשעה בין היתר באחד האסונות הסביבתיים החמורים ביותר שהתרחשו בישראל, לא השלימה עד היום הערכות כנדרש למניעת פגיעה בסביבה. בנוסף, נמצאו ״פגמים מהותיים״ בהתקשרויות החברה עם היועמ"ש החיצוני, מבקר הפנים ודוברות החברה, וכן ליקויים באשר להתנהלותם של משרדי הממשלה.

רק מה שמעניין - הצטרפו לערוץ כלכליסט בטלגרם

מבקר המדינה מתייחס בהרחבה להסכם ״מד רד״ השנוי במחלוקת עליו חתמה חברת קצא״א והתהליך הממשלתי ליישומו, וכך גם למגבלות שהטיל המשרד להגנת הסביבה על היקף שינוע הנפט באילת והשלכותיהן. הסכם ״מד רד״ שנחתם מול חברה מאיחוד האמירויות, נועד להפוך את ישראל לגשר יבשתי לשינוע נפט, מאיחוד האמירויות לאחסון בישראל והלאה לעולם. לצורך כך, נדרשה הגדלה משמעותית של היקף העיסוק של החברה בדלקים בנמל אילת – הסמוך לחופה של העיר הדרומית, ולשונית האלמוגים הרגישה והצפונית בעולם. קצא״א, שלא הוכפפה מעולם למשרד העוסק באנרגיה אלא נמצאת תחת אחריות משרד האוצר, לא יידעה את המשרד בדבר ההסכם, ״שלו השפעות ניכרות על משק הדלק״. המשרד להגנת הסביבה, מאירך, עודכן עוד קודם, בשלב החתימה על מזכר ההבנות הלא מחייב (שנת 2020).
בנובמבר 2021 הודיעה מנכ"לית המשרד להג"ס (דאז) עם העתק לשרה (דאז) כי המשרד החליט לאמץ "מדיניות של אפס תוספת סיכון במפרץ אילת", ושהמשרד לא יתיר כל הגדלה בהיקף הפעילות בנמל אילת "מעבר למה שהותר לחברה בהיתר רעלים ולתוכנית החירום המפעלית שבידה". בעקבות זאת, נחתם נספח להסכם קצא״א-מד רד, במסגרתו הוקטנו כמויות הנפט. ״ביטול הסכם מד-רד המקורי (מ-2020) בקיזוז הסכם מד-רד החדש שהותאם להגבלות המשרד להג"ס, הביא לפגיעה בהכנסות החברה״, קובע המבקר.
המבקר קובע: ״מדינת ישראל לא הייתה ערוכה למצבי החירום ערב פרוץ מלחמת חרבות ברזל בשל היעדר היכולת לפרוק תזקיקים באילת ובשל הגבלות על פריקת נפט גולמי שהטיל המשרד להגנת הסביבה״. זאת, שעה ש״משרד האנרגיה לא העביר את התקציב שהקצה בשנת 2020 במסגרת התוכנית לקידום הצמיחה במשק על רקע משבר הקורונה, להכשרת נמל אילת לצורך פריקת תזקיקים ואחסונם או את חלקו, בסכום של 130 מיליון שקל״. בנוסף, ישראל נמצאה על סף פגיעה במשק הדלקים בחירום שכן נמל אשקלון הושבת עקב איומים ביטחוניים ונמל חיפה ומקשרי הדלק באשדוד היו עלולים להיות מושבתים בתרחיש של התפתחות לחימה בחזית הצפונית. נמל אילת נמצא ב״להיעדר שימור היתירות והאפשרות להמשך הפעלתו לקליטה ולאחסון של נפט גולמי״, בשל הגבלות המשרד להג"ס. לכך נוספה הגבלת הפעילות של לקוחות זרים באילת, ואלו צמצמו את מלאי הנפט הגולמי שמשמש את שני בתי הזיקוק ״באופן ניכר״.
המבקר מתעלם ממספר נקודות. ראשית, תקציב להקמת נמל דלקים לא הועבר למשרד האנרגיה. שנית, המשרד להגנת הסביבה כלל לא קובע או אחראי למדיניות לשעת חירום במשק הדלקים, אלא קובע מגבלות סביבתיות בלבד תוך בחישוב היכולת לנהל את הסיכונים השונים. קצא״א היא לא ספקית הדלק היחידה למשק, והיא מאחסנת וסוחרת בנפט לפי כדאיות ומחירי הנפט בשווקים. בעוד שהרגולטור האחראי על משק האנרגיה לשעת חירום לא קבע מהי הכמות הנדרשת לאחזקה שוטפת עבור שעת חירום, כמות הנפט במכלי קצא״א אינה משוריינת עבור המשק – ונמכרת לפי אינטרס כלכלי. כלומר, גם ללא מדיניות סביבתית כזו או אחרת, כמות נפט לשעת חירום לא משוריינת עבור צרכי החירום – ותלויה בכוחות השוק. כך או כך, מאז פרוץ המלחמה, פקדה רק מכלית אחת את מזח קצא״א באילת בשל איומי החות'ים בים סוף ובמיצר באב אל מנדב, ללא קשר למגבלות הגנת הסביבה.
למרות קביעתו, המבקר מבהיר בדוח ובתגובתו לכלכליסט כי ״קצא"א אינה מחויבת להחזיק כמות מזערית של נפט גולמי לצורכי המשק (בכל אתריה) בשעה שהמקור לרובו הגדול מהתזקיקים, כגון סולר ובנזין, הוא זיקוק נפט גולמי בבתי הזיקוק״, וכי ניהול המלאים בישראל התנהל לפי השיקולים המסחריים של קצא"א בשילוב בין צורכי המשק לאחסון של לקוחות זרים (אחסון ארוך טווח עבור לקוחות זרים מאפשר לחברה לווסת כמויות אלה בתקופות חירום לצורכי המשק ללא צורך באחסון ייעודי של מלאי אסטרטגי). עוד מוסיף המבקר כי באשר למדיניות ״אפס תוספת סיכון״, הסתמך על אמירה בפרוטוקול של מנכ״ל משרד האנרגיה, לפיו המגבלה מתעלמת מדעת משרדו, ו"מסכנת את האספקה של נפט גולמי ומוצרי נפט למשק בדגש בשעת חירום״. לאור אלה, המבקר ממליץ בדוח למשרד להג"ס לבחון בשיתוף משרד האנרגיה את רמת המלאי המזערית של הנפט הגולמי והתזקיקים שיש לשמר באילת לצורכי חירום.
משרד ראש הממשלה הוביל לאחרונה החלטת ממשלה הדורסת את סמכויות המשרד להגנת הסביבה בתחום ומבטלת את המגבלות שקבע, בהתאם לדו"ח בין-ממשלתי שחובר במשרדו ותמך בכך. בכך למעשה כבר קיבל משרדו את המלצת מבקר המדינה, אשר כתב כי ״מומלץ כי משרד רה"מ יקדם דיון לצורך הכרעה ואימוץ מסקנות הצוות הבין-משרדי בהקדם בעניין הרחבת הפעילות בנמל אילת״. זאת, למרות שאותה בחינה התעלמה באופן כמעט מוחלט מעמדת המשרד להגנת הסביבה. אנגלמן אף מציין כשלים שעלו בה: היא נשענה על נתונים של קצא"א ולא על נתונים בלתי תלויים, תוך התעלמות מכימות הנזק שעלול להגרם מהרחבת השינוע. ״צוות הבחינה הסתפק בהערכה מילולית בלבד, ולפיה ההסתברות לנזק קטנה מההסתברות לפגיעה בתועלת״.
מהמשרד להגנת הסביבה נמסר: ״המשרד מצר על מסקנות והמלצות מבקר המדינה בדו"ח הביקורת הפיננסית על קצא"א, שאינן עולות בקנה אחד עם הרקע העובדתי הנוגע להסדרת העיסוק של קצא"א ברעלים ולסמכויות המשרד. האחריות על הבטחת צרכי משק האנרגיה בישראל, בשגרה ובחירום, מוטלת על משרד האנרגיה, שטען שוב ושוב שמכלי הקיבול של קצא"א אילת אינם חלק מהמאגרים הלאומיים לחירום. על אף פניות חוזרות ונשנות של למשרד האנרגיה, לא נמסרו נתונים המעידים על כמויות נפט גולמי הנדרשות לצורך הבטחת צרכי משק האנרגיה בישראל שבגינן יש להגדיל את הכמויות בהיתר הרעלים של קצא"א. המשרד להגנת הסביבה דוחה מכל וכל את הניסיון לטעון כי חוסר היערכותה של ישראל למצבי חירום עקב פרוץ מלחמת חרבות ברזל נובע ממגבלות שהטיל על פריקת נפט גולמי באילת. נזכיר, כי למרות שהמשרד להגנת הסביבה אישר את הגדלת כמות הנפט הנפרקת בנמל קצא"א אילת בעקבות פרוץ המלחמה, מכליות נפט לא הגיעו לנמל קצא"א אילת לאור האיומים הביטחוניים. בנוסף, המשרד אישר את הגדלת איחסון הנפט בים התיכון לבקשת קצא"א״.
למרות שלקצא״א היסטוריה של מקרי דליפות נפט חמורות שפגעו בסביבה, עבודות תחזוקה ושדרוג שהיו יכולות לשפר את ההגנה על הסביבה – לא מבוצעות. בשנת 2015 בעת חידוש היתר הרעלים שלה, נקבע כי על לחברה להתקין שני מגופים נוספים לאורך קו 42 בשל הסיכון הגבוה ועל העתקת מגוף נוסף שמחבר בין נמלי אשקלון ואילת, הדבר לא התבצע. רק ב-2022, שבע שנים לאחר שנקבע שיש להתקין את שני המגופים או לבחון חלופות להתקנתם ולהעתיק מגוף נוסף, קבע המשרד להג"ס בהיתר הרעלים כי החברה תבחן חלופות לצמצום הסיכון מאירוע דלף במקום התקנה והזזה של המגופים.
צנרת הדלק של קצא״א משתרעת על פני 750 ק״מ. בעבר כבר אירוע דליפות בצנרת הזו, בין היתר בשמורת עברונה ונחל צין התרחשו אסונות ענק, ודליפה נוספת בהיקף מצומצם ב-2021 באזור היישוב משען (בנוגע לה, המשרד להגנת הסביבה לא השלימו את החקירה עד היום). קווי צנרת מהווים פוטנציאל גבוה לזיהום קרקע ומים, אבל כתוצאה מזרימת מי שיטפונות באזורים מסוימים בנגב קווי החברה המשנעים נפט נחשפים מפעם לפעם, בניגוד לתקנות המים (אלו לא חלות בעניין זה על קווי החברה שהונחו לפני התקנת התקנות). יתרה מכך, לטענת רט"ג חלק מעבודות החברה לכיסוי קווים שנחשפים נותנות מענה חלקי וקצר טווח בלבד. עוד נמצא כי חלק מהמקטע המרכזי בקו הדלק אינו מרוקן למרות חוות הדעת של המשרד להגנת הסביבה, נזקק לשיפוץ ונמצא בסיכון גבוה לאירוע דליפה עם נזק משמעותי בשל מיקומו (החוצה שמורות טבע ואזורים בעלי רגישות סביבתית).
קצא״א חולשת על מקטעים גדולים לאורך החוף, אליהם לציבור אין גישה. גם חוף שיכול היה לחזור לרשות הכלל – עדיין נמצא ברשות קצא״א. אף שבחוק תשתיות להולכת ואחסון נפט משנת 2017 נקבע כי רצועת החוף הצפוני באילת תיגרע מקצא"א ותוחכר באמצעות רשות מקרקעי ישראל לעיריית אילת לטובת הציבור, ואף שכבר בשנת 2017 נחתם הסכם הרשאה בין רשות מקרקעי ישראל לעיריית אילת לשימוש ברצועת החוף הצפוני, השטח לא הועבר לשימוש הציבור.
חברת הנפט הממשלתית אף לא מדווחת למשרדי הממשלה ככל חברה, והרגולטור מתרשל לדרוש זאת ממנה ומעצמו. אף שבצו הדלק נקבע שחברת תשתית דלק תעביר דיווח על רווחיותה מדי שנה, הדיווח האחרון של קצא"א שהתקבל במשרד האנרגיה הוא נכון לשנת 2019. הסיבה: מינהל הדלק לא קבע נוהל לקבלת המידע כאמור על פעילותה של קצא"א באישור שרי האוצר והאנרגיה, על אף מעמדה המרכזי בתחומי תשתיות הדלק. כמו כן, המפקחת על המחירים במשרד האנרגיה לא הפעילה את סמכויותיה לפי חוק פיקוח על מחירי מצרכים ושירותים, ולא דרשה מהחברה מידע לצורך בחינת תעריפיה זה כחמש שנים.
גם נושאי אחריות תאגידית נבדקו. קצא״א הפכה לחברה ממשלתית בשנת 2020, אולם אין בה ייצוג הולם לנשים: משנת 2021 מכהנת דירקטורית אחת בלבד מתוך שישה דירקטורים (כ-17%), שלא בהתאם לחוק החברות הממשלתיות ולהחלטת הממשלה 1362 שקבעה יעד של ייצוג שווה בין נשים לגברים בדירקטוריון של חברות ממשלתיות. בדירקטוריון אין ייצוג כלל (0%) לאנשים עם מוגבלות ליוצאי אתיופיה או בנים ליוצאי אתיופיה ועולים חדשים, בניגוד לחוק החברות הממשלתיות. בנוסף, נכון לדצמבר 2023 רק 13% נשים מכהנות בהנהלת החברה, ושיעור הנשים בניהול דרג הראשון ובדרג הביניים הוא 9% ו-19% בהתאמה. כלומר, החברה נמצאת בתת-ייצוג של נשים בכל הדרגים.
המבקר מצא גם ליקויים בהתקשרויות עם אנשי מקצוע. מבקר הפנים החיצוני מכהן בקצא״א שלא בהתאם לחוזר רשות החברות הממשלתיות, וגם העסקת היעוץ המשפטי היא לא בהתאם לחוזר רשות החברות הממשלתיות. עוד נמצא כי רשות החברות הממשלתיות לא אישרה את שכר הטרחה ששולם ליועץ המשפטי החיצוני של קצא"א בשנים 2020 עד 2023, בהיקף ממוצע שנתי של כ- 2.5 מיליון שקל ולא אישרה את העסקתו, זאת כיוון שהוועדה למינוי יועצים משפטים הייתה חסרה מניין חוקי מאז יולי 2020 ולפיכך לא התכנסה.
עוד באשר ליעוץ החוקי, לפי קצא״א, התשלום נועד להתמודד עם ארגוני סביבה והמשרד להגנת הסביבה בשל השלכות החתימה על הסכם מד-רד. ראוי לציין, בהקשר זה, שבעוד שקצא״א שילמה מיליונים ליעוץ משפטי - היא נדרשה על ידי בית המשפט לאחרונה לשלם רק 1.5 מיליון שקל בגין הנזק הגדול שגרמה באסון עברונה, שם שפכה נפט לשמורת טבע רגישה. השמורה לא השתקמה עד היום, והנזק הוערך בחוות דעת של מומחים בסכומים העולים על 100 מיליון שקל.
פערים נמצאו גם בהתקשרות עם חברת יחסי הציבור של קצא״א. משרד מבקר המדינה מעיר לקצא"א על ההתקשרות עם אותו משרד, לו ב-2023 שילמה כ-400 אלף שקל, במשך שנים באמצעות פטור ממכרז. המבקר מציין כי בנובמבר 2017 הוגש כתב אישום נגד בעלי החברה בגין עבירות בקשר לשירותי ייעוץ תקשורתי למשרדי ממשלה. ב-2019 הוא הורשע בסיוע למרמה והפרת אמונים, ונגזרו עליו תשעה חודשי מאסר לריצוי בפועל בדרך של עבודות שירות, 12 חודשים של מאסר על תנאי ותשלום קנס בסך 900,000 ש"ח. ״יצוין כי ביצוע חלק מהמעשים שבהם עוסק כתב האישום, וכל ההליך המשפטי - החל בהגשת כתב האישום וכלה בהרשעתו ובמתן גזר הדין - חלו בתקופת העסקתו על ידי החברה״, מציין המבקר, וכי לא נמצאו מסמכים השוקלים מחדש את המשך העסקתו לאחר שהורשע.
מקצא״א נמסר: "קצא"א מברכת על דו"ח מבקר המדינה שקבע באופן חד משמעי שההגבלות שהטיל המשרד להגנת הסביבה על קצא"א סיכנו את הביטחון האנרגטי של ישראל ערב מלחמת חרבות ברזל, פגעו במשק הדלקים, בשל היעדר כשירות לפריקת תזקיקים, במוכנות לחירום, במלאים ובשימור היתירות. עוד ציין המבקר כי קצא"א היא גורם מרכזי וחיוני במשק האנרגיה בזמן שגרה ובזמן חירום. התייחסותו של המבקר לאימוץ מסקנות הצוות הבין-משרדי, בראשות אמיר ברקן, בעניין הרחבת הפעילות בנמל אילת מהווה חיזוק להחלטת הממשלה, ועל משרד רוה"מ, משרדי הביטחון, האנרגיה והאוצר והמל״ל, לפעול בהקדם ליישום החלטת הממשלה, מול המשרד להגנת הסביבה. מאז הטלת ההגבלות התריעה קצא"א שוב ושוב על הסיכון שבמימושן ועל השלכותיהן על משק האנרגיה והביטחון האנרגטי- דו"ח מבקר המדינה מוכיח את טענות קצא"א מעבר לכל ספק״.