פרשנותהסכם הגז עם לבנון: ההמלצה הלא נחוצה של היועמ"שית
פרשנות
הסכם הגז עם לבנון: ההמלצה הלא נחוצה של היועמ"שית
גלי בהרב־מיארה המליצה להביא את הסכם הגז עם לבנון לאשרור הכנסת, ובמקביל איפשרה לממשלה להתעלם מהמלצתה ולוותר על האשרור. זה מהלך גרוע ומיותר, שישמש את השקר של מתנגדי ההסכם כאילו טמון בו ויתור על ריבונות
הסכם הגז עם לבנון שאמור להיחתם מול ארה"ב, מתחיל להתגלגל במסדרונות כל שלוש רשויות השלטון. הקבינט אישר אותו היום פה אחד למעט השרה איילת שקד שנמנעה, ובהמשך גם הממשלה אישרה אותו. יו"ר הכנסת מיקי לוי הודיע כי הניח אותו על שולחן הכנסת. ובבית המשפט העליון דחה השופט דוד מינץ את בקשות ארגוני הימין לביא וקהלת לבלום בצו ביניים את התקדמות התהליך.
ההסכם עלה על מסלול ההמראה לחתימתו, ככל הנראה לא בהתאם להמלצת היועצת המשפטית לממשלה עו"ד גלי בהרב־מיארה להעבירו באמצעות אישור הכנסת. חוות הדעת המשפטית שנוסחה בידי שלושת המשנים של היועצת, הד"ר גיל־עד נועם וגיל לימון ועו"ד אביטל סומפולינסקי, נמסרה ביום שלישי בערב לשרים - וטוב עשה ראש הממשלה יאיר לפיד שהתעלם מההמלצה הכלולה בה.
ההסכם וחשיבותו: "דחיפות לעת הזו"
ההסכם מקבע שלושה הסדרים מרכזיים: שימור הסטטוס קוו בקו הגבול הימי שמוגדר על ידי "קו המצופים"; הסכמה על הגעה לפתרון קבע ביחס לסכסוך הימי; הסדרים ביחס לפיתוח מאגר הגז הטבעי "כנא" שמצוי בתוך שטח המחלוקת והיתכנותו המסחרית שלא ידועה כיום.
לגבי קו הגבול, העמדה הלבנונית התקבלה ברובה, אך האינטרסים הביטחוניים של ישראל לא ייפגעו בשל כך. "הנכונות להתפשר ביחס לקו הגבול ולהסדר ביחס לפיתוח המאגר באזור זה", נכתב בחוות הדעת, "מוצדקת לפי גורמי הביטחון, החוץ והאנרגיה בשל המשמעויות המדיניות, הביטחוניות והאנרגטיות הכרוכות בהגעה להסכם". כלומר, הרווח עולה על ההפסד. והתוצאה הזו עלולה לגווע אם חלון ההזדמנויות לא ינוצל.
"ביחס להערכת הצורך החיוני והדחוף", נכתב, "מדובר בהסכם בינלאומי שראשי מערכות הביטחון, החוץ והכלכלה סבורים כי יש בו כדי להגן על אינטרסים חיוניים של המדינה, ושקיימת חשיבות מיוחדת להשלמת המשא ומתן בעת הזו... אנו מצויים בחלון ההזדמנויות ייחודי להשלמת המשא ומתן, שלא ניתן לחזות האם ומתי ייפתח שוב. כמו כן, להקפאת המשא ומתן עשויות להיות השלכות ביטחוניות כבדות משקל והשלכות כלכליות".
העקרונות המשפטיים: מה שלצדם חשוב יותר
שלושה עקרונות משפטיים חלים על האירוע: ראשית, אין מניעה משפטית לחתום על ההסכם בתקופת הבחירות; שנית, חוק יסוד: משאל עם אינו חל על ההסכם הזה; שלישית, לא קיימת חובה משפטית פורמלית לאשרור הסכמים בינלאומיים בכנסת. אך היועצת ממליצה: "אנו סבורים, כי נוכח האיזונים הייחודיים הנדרשים בעת הזו, בשים לב למאפייניו הייחודיים של ההסכם והקרבה ליום הבחירות, הבאת ההסכם לאישור הכנסת היא זו שהולמת, במידה גדולה יותר, את התכליות שביסוד דיני הבחירות, והיא האפשרות העדיפה והראויה".
לצד ההמלצה הזו מונחת האפשרות להתעלם ממנה: "לצד האמור, לא ניתן לקבוע שיש מניעה משפטית לנקוט חלופה של הנחת ההסכם לידיעת הכנסת למשך תקופה בת שבועיים". כאמור, טוב עשה ראש הממשלה לפיד כשאימץ את חלופת ה"לצד האמור".
סמכות הממשלה: אינה כפופה כאן לכנסת
הסמכות להתחייב בשם המדינה בהסכמים בינלאומיים נתונה לממשלה. אופן ההתקשרות לא הוסדר בחקיקה, אלא במנגנונים ומסמכים פנים־ממשלתיים. ההסדר הרלבנטי קבוע בתקנון הממשלה – שקובע גם את מנגנון ההנחה על שולחן הכנסת שלא מחייב את האישור. התקנון קובע גם ש"הממשלה רשאית לקבוע כי בשל חשיבותה תוגש אמנה בינלאומית גם לאישור הכנסת".
בהערת סוגריים נזכיר כאן את הלכת דרעי־פנחסי. שם קבע החוק שראש ממשלה "רשאי" לפטר שר בנסיבות מסוימות, ובג"ץ של אהרן ברק ומאיר שמגר הפך את ה"רשאי" ל"חייב". היום ניתן להעריך שבג"ץ לא יחזור ויצווה על הממשלה שהיא "חייבת" ולא "רשאית" להביא את ההסכם לאישור הכנסת.
ההיסטוריה והפרקטיקה מגלות שאין אחידות. הסכמי שלום אושררו (לאחרונה הסכמי אברהם) ומנגד הסכמים מדיניים־ביטחוניים בעלי חשיבות לא הובאו לאשרור הכנסת. למשל, ההסכם על העברת סמכויות בין ישראל לפלסטינים, ההסכם על נוכחות בינלאומית זמנית בחברון, פרוטוקול המעבר הבטוח בין עזה לגדה המערבית והסכם ההבנות בדבר בניית נמל ימי בעזה.
האם אשרורי הכנסת בעבר להסכמים משמעותיים יצרו "מנהג חוקתי" שמחייב זאת? ממש לא. חוות הדעת מדגישה ש"דוקטרינת המנהג החוקתי לא הוכרה בפסיקה, ולא נקלטה במשפט הישראלי".
חוק משאל עם: אינו חל על ההסכם
היועצת המשפטית קובעת שחוק יסוד: משאל עם אינו חל על האירוע. "אין מקום לבחון את ההסדר המתגבש מול לבנון כהעברת שטח ריבוני של מדינת ישראל, ולחייב את אישורו בעריכת משאל עם", נכתב בחוות הדעת, "חוק היסוד לא נועד, מלכתחילה, לחול על שטחי המים הכלכליים, שבהם המסגרת המשפטית הייחודית היא כזו שלא חלים בהם באופן מלא 'המשפט, השיפוט והמינהל' של מדינת החוף. מסקנתנו היא אפוא כי שינוי קו התיחום בתוך אזור המחלוקת כתוצאה מהסכם בין ישראל ללבנון אינו כפוף להליך הקבוע בחוק יסוד: משאל עם".
להסכם הנוכחי השלכות כלכליות ומדיניות, אך הדבר היה נכון גם ביחס להסכם שנחתם עם קפריסין ב־2010, שהשליך על חלוקת הרישיונות באזור המים הכלכליים, והוא לא הובא לאישור הכנסת ובוודאי שלא למשאל עם.
עיקר ההסכם הנוכחי נוגע למים הכלכליים ולא הטריטוריאליים. מדובר באזורים ימיים שמעצם טיבם כפופים להסדרה משפטית ייחודית במשפט הבינלאומי ובדין הפנימי, באופן שממילא אינו מבסס את ראייתם כשטחים שחוק יסוד: משאל עם חל עליהם.
המלצת היועמ"שית: מוטב היה להימנע ממנה
היועצת המשפטית לממשלה לא אמורה לשקול את איכותם וטיבם של שיקולי חברי הכנסת בבואם להצביע על ההסכם. בדיוק כמו ששופטי בית המשפט העליון לא אמורים לבחון את איכות וטיב שיקוליהם של חברי הכנסת בבואם להמליץ על הנאשם בפלילים לראשות הממשלה.
אבל, היועצת אמורה להבין שתקופת הבחירות היא לא רק במה לאיזונים משפטיים בין עשייה לאיפוק, אלא היא גם ובעיקר במה למלחמת בוץ עקובה מדם ושקרים בין פוליטיקאים שלא רואים בעיניים כלום חוץ מהניצחון בקלפי.
לכן, ראש האופוזיציה בנימין נתניהו מוביל הסתה נגד ההסכם. למשל בטענה שישראל מוותרת בו על ריבונות. לא היה ולא נברא. אפילו היועצת שוללת עמדה זו, למשל בקביעתה שחוק משאל עם לא חל על האירוע. אבל, בהמלצתה להעביר את ההסכם לאשרור הכנסת היא סוללת במו ידיה את דרכו של השקר הזה להפלת ההסכם. הרי הצבעה עניינית לא תהיה, ויש סיכוי שרוב של מצביעים ינפנפו בשקר כזה או אחר כדי להתנגד.
לכן מוטב היה לבהרב־מיארה להסתפק בשתי האופציות הלגיטימיות שהציגה — להביא לאשרור הכנסת או להסתפק בהנחה על שולחנה — ולהימנע מהמלצה. מה הטעם בהמלצה שחוץ מזה שהיא גרועה היא גם לא נחוצה?
