קרן הארנונה פוגשת שלטון מקומי מוחלש ומוגבל מראש
קרן הארנונה פוגשת שלטון מקומי מוחלש ומוגבל מראש
ברקע המאבק על קרן הארנונה והשביתה ברשויות המקומיות חושף מחקר של המכון הישראלי לדמוקרטיה שהשלטון המקומי בישראל ממוקם אחרון ב־OECD בחופש הפעולה שלו. זאת למרות התפיסה במערב שאוטונומיה לרשויות המקומיות חיונית לדמוקרטיה
ועדת הכספים ניהלה אתמול (ב') דיון סוער נוסף סביב ניסיון האוצר להקים את קרן הארנונה, כאשר כל אחד מהצדדים – ראשי הרשויות המקומיות מחד, ומשרד האוצר מנגד, התבצרו בעמדותיהם. על רקע המאבק המתוח נחשפים נתונים על התשתית הארגונית והמבנה הניהולי של השלטון המקומי. מסתבר שישראל מדורגת אחרונה במידת האוטונומיה של הרשויות המקומיות - הן ב־OECD והן יחסית לאיחוד האירופי.
המיקום הנמוך בא לידי ביטוי ברמות רגולציה ממשלתית גבוהות במיוחד, כולל קביעת שיעורי המסים העירוניים. כמו כן, הוא מתבטא בפיקוח עמוק במיוחד הנעשה לפני קבלת ההחלטות ולא אחריהן, ובכך שבניגוד ל־84% ממדינות המערב והמדינות המפותחות - עצמאות הרשויות המקומיות אינה מעוגנת בישראל בחוקה. כך עולה ממחקר על היחסים בין השלטון המרכזי והרשות המקומית בישראל שאותו חיברו ראש פרויקט השלטון המקומי במכון הישראלי לדמוקרטיה ד"ר אריאל פינקלשטיין והחוקר יובל ברטוב. המחקר יוצג בעוד שבועיים בכנס אלי הורביץ ה־30 לכלכלה וחברה של המכון בירושלים. החוקרים מגיעים למסקנה שאף שהרשות המקומית נבחרת באופן עצמאי בבחירות דמוקרטיות, "התפיסה הדומיננטית בישראל נוטה לראות בשלטון המקומי זרוע של השלטון המרכזי, תפיסה חריגה בהשוואה לעולם הדמוקרטי המפותח".
לדברי פינקלשטיין, לריכוזיות השלטון המרכזי יש קשר ישיר למשבר קרן הארנונה. ברקע המשבר עומד, לדבריו, המצב המאוד חריג שבו בישראל המדינה שוללת מהרשויות המקומיות את אחת הסמכויות החשובות שלהן - קביעת שיעורי המסים העירוניים. זאת בניגוד להמלצות ה־OECD להעביר את הסמכויות לרשויות המקומיות. כיוון שהמדינה היא שקבעה את תעריפי הארנונה הגבוהים לעסקים והנמוכים למגורים, היא שיצרה את העיוות שלפיו משתלם יותר לרשויות לעודד בניית עסקים מאשר דיור.
עכשיו היא גם מנסה לקחת כסף שחלק מהרשויות גבו וגם יוצרת קרן שהרשויות חוששות שהכספים שלה לא יחזרו אליהן. לדברי פינקלשטיין, "אין תפיסה של אוטונומיה. לוקחים מהרשויות כסף במקום לתת לרשויות אוטונומיה בקביעת המסים". זה השתלב מאוד בהחלטת הממשלה על כספים קואליציוניים בסכום אסטרונומי של 14 מיליארד שקל לשנתיים ובתחושת החילונים שמעבירים כסף מהחברה היצרנית לציבורים לא יצרניים. שר האוצר בצלאל סמוטריץ' שפך שמן למדורה כשאמר ש"לא מטריד אותי שקרן הארנונה לא טובה לרמת גן, תפסיקו לחשוב שכל השכל נמצא אצל האשכנזים במרכז".
פינקלשטיין וברטוב הרכיבו טבלאות משותפות של 41 המדינות המפותחות ומדינות האיחוד האירופי על סמך נתוני מדד האוטונומיה המקומית של האיחוד האירופי, שמורכב מ־11 מדדים שונים. ישראל מדורגת במקום האחרון מ־41 המדינות עם 13.2 נקודות בתחום האוטונומיה של הרשות המקומית. ממוצע המדינות המפותחות עומד על 22.6 נקודות וממוצע האיחוד האירופי על 22.8. במקום הראשון בין המדינות של שני הארגונים שישראל אוהבת להשוות עצמם אליהם נמצאת פינלנד עם 32.4 נקודות, כלומר בערך פי 2.5 מישראל. אחריה שוויץ ושבדיה עם 22.8 נקודות.
מתברר שמבחינת היקף השירותים שמספק השלטון המקומי בישראל הוא נמצא במקום נמוך באמצע, 26 מ־41. אבל מבחינת היכולת לקבל החלטות סופיות לגבי המשימות שלו הוא במקום השלישי מהסוף כאשר אחריו רק טורקיה ומלטה.
פינקלשטיין מסביר שמה שמגביל את העיריות והמועצות המקומיות כאן זה לא רק רגולציה, נוסח חוזרי מנכ"ל ותקנות, אלא גם תנאים שצמודים לכסף שמקבלות הרשויות. "בעולם מקובל שכסף שמעביר השלטון המרכזי למקומי הוא ברובו כסף לא צבוע. בארץ מענקי האיזון הם כמעט התקציב היחיד שלא צבוע". החוקרים ניתחו את התקציב שקיבלו הרשויות המקומיות מהשלטון המרכזי בישראל ב־2018. מתוך 28 מיליארד שקל שהעבירה המדינה לרשויות המקומיות באותה שנה, רק 5 מיליארד שקל שהם 18% היו תקציב שלא יועד מראש למטרתו. אם מוסיפים את תקציבי הפיתוח שהם כולם צבועים מראש מגיעים ל־34.5 מיליארד שקל, שרק 14.5% מהם אינם צבועים.
לדברי פינקלשטיין, "לא רק אומרים שהתקציב הזה יגיע לחינוך וזה לרווחה. אומרים על הקשקש לאן הולך כסף. המשמעות היא שהשלטון המקומי מאוד תלוי". פינקלשטיין מזכיר את ההקלטה של הרב הראשי הספרדי יצחק יוסף שיעץ לשר הפנים והבריאות החדש משה ארבל מש"ס "לתת למועצות כל מיני תקציבים בתנאי שיעשו בית כנסת. ייתנו כסף לישיבה. אל תגיד את זה במפורש ,זה לא חוקי. תעשה את זה בצורה חכמה".
האפשרות לדרוש מהרשויות המקומיות תמורה נובעת, לדברי פינקלשטיין, מהתלות שלהן בתקציבים מיועדים מראש. לדבריו, "במידה מסוימת כל המשרדים עובדים כך. ברגע שאתה שולט גם בתקציב וצריכים אותך — אתה יכול". עוד דוגמה קיצונית, לדבריו, היא פרשת ישראל ביתנו שבה סגנית שר הפנים פאינה קירשנבאום הורשעה בכך שדרשה בתמורה לתקציבים לרשויות המקומיות כספים בהיקף של מיליוני שקלים לעצמה, למקורבים ולמפלגה.
הוא מסביר שבעולם מקובל שהפיקוח על הרשויות נעשה בדיעבד ובודק את החוקיות. "בישראל נכנסים לתוכן של ההחלטות. רשות מקומית צריכה לקבל אישור של משרד הפנים לחוק עזר או להלוואה. כל דבר צריך לאשר במשרד הפנים וכל הזמן צריכים להתחנף. זה לא מקובל בעולם. השיטה עובדת כך לא רק במשרד הפנים אלא גם במשרדי החינוך והרווחה".
ברקע חוסר העצמאות של השלטון המקומי בישראל עומדת, לדברי פינקלשטיין, המורשת של המנדט הבריטי. הבריטים גם האמינו בריכוזיות וגם לא רצו להעביר סמכויות לילידים. לממשלת ישראל שירשה את המנדט היה נוח להמשיך להחזיק בסמכויות. פינקלשטיין אומר שהריכוזיות של השלטון המרכזי בעייתית בשני היבטים. היבט אחד שלדבריו מאוד בלט בתקופת הקורונה הוא שאלת היעילות. "השלטון המקומי עובד הרבה יותר טוב כי הוא יותר קרוב לשטח".
הוא מציין שבסקרי המכון הישראלי לדמוקרטיה, "האמון בשלטון המקומי יותר גבוה מאשר בממשלה או בכנסת. הוא שני רק לצה"ל. האמון בכל הגופים האחרים בירידה או יציב והשלטון המקומי בעלייה והגיע אפילו ל־60%". כמובן, סביר להניח שאחת הסיבות העיקריות לרמת האמון הגבוהה היא שבמדינה שמפולגת לשבטים, השלטון המקומי מייצג לעתים קרובות בצורה הרבה יותר מובהקת את השבט של התושבים מכל גוף שלטוני אחר.
אלא שפינקלשטיין וברטוב מצביעים על היבט אחר של חשיבות האוטונומיה לשלטון המקומי שמתקשר מאוד להפיכה המשטרית — העובדה שהיא יוצרת הפרדת רשויות אנכית. זאת, לצד הפרדת הרשויות האופקית שדרושה בין שלוש הרשויות העיקריות. הם מצטטים את האמנה האירופית לשלטון עצמי מקומי שקובעת כי "הרשויות המקומיות הינן אחד היסודות העיקריים של כל משטר דמוקרטי", וכן ש"הגנה על הממשל העצמי המקומי וחיזוקו במדינות אירופה השונות יהוו תרומה חשובה להקמת אירופה המבוססת על עקרונות הדמוקרטיה וביזור הכוח".
ל־84% מהמדינות החברות בארגון המדינות המפותחות או באיחוד האירופי יש בחוקה סעיפים המעגנים את מעמד השלטון המקומי. היתר הן מדינות פדרליות שהשאירו את העיסוק בנושא למדינות החברות בהן או מדינות שאין להן חוקה או חוקי יסוד. רק שתי מדינות שיש להן חוקה מלאה או חלקית לא עיגנו בה את מעמד הרשויות המקומיות — ישראל ונורבגיה. כל 27 מדינות האיחוד עיגנו את עקרון האוטונומיה של השלטון המקומי בחקיקה. 26 עשו זאת בחוקה.
השלטון המקומי מוזכר בשלושה חוקי היסוד. מוזכרת הכפיפות שלו לרשויות אחרות - הכנסת יכולה לזמן את אנשיו, הרשות השופטת יכולה להוציא כנגדו צווים והמבקר יכול לערוך בו ביקורת. אבל החוקרים כותבים ש"עקרון השלטון המקומי העצמי לא מעוגן בישראל כלל, לא בחוקי היסוד ולא בחקיקה רגילה. פקודת העיריות ופקודת המועצות המקומיות לא מתייחסות כלל לצורך לשמור על האוטונומיה של השלטון המקומי".
מאז תחילת התנעת ההפיכה המשטרית נפוצות מאוד ההשוואות בין ישראל לתהליכי צמצום הדמוקרטיה בהונגריה. פינקלשטיין מציין, שבניגוד לרוב המדינות המפותחות ומדינות המערב שהרחיבו את האוטונומיה של השלטון המקומי בעשורים האחרונים או דורכות במקום - הונגריה צעדה מאוד לאחור עד המקום ה־39 "וכמעט נצמדה לישראל". זאת, במקביל לתהליך סירוס בתי המשפט והגבלת התקשורת.
