20 מיליארד שקל פחות הכנסות, והמדינה לא יודעת להסביר למה
20 מיליארד שקל פחות הכנסות, והמדינה לא יודעת להסביר למה
בתחזית הכנסות המדינה ל־2025, מהגורמים החשובים בגיבוש תקציב המדינה, יש צפי לירידה משמעותית של כ־20 מיליארד שקל בהכנסות ביטוח לאומי ביחס לממוצע בעשור הקודם. והתחזית: הירידה תימשך. למה? האוצר וביטוח לאומי מתקשים להסביר
תחזית ההכנסות של מדינת ישראל שמייצר אגף הכלכלן הראשי באוצר היא אחד המסמכים החשובים ביותר בקביעת תקציב המדינה. היא העוגן הראשון שממנו בונים את התקציב - כשהממשלה יודעת כמה בערך היא צפויה להכניס שנה הבאה, היא יכולה לתת תג־מחיר לכל רמת־הוצאה. אם נוציא יותר מההכנסה נהיה בגירעון. אלא שלמרות החשיבות היחסית של תחזית ההכנסות, היא חולפת לרוב מתחת לרדאר הציבורי, זאת גם כאשר היא מסתירה מתחת לפני השטח הנחות לא מוכרות.
לקראת 2025 יש צורך בזהירות מופלגת בנוגע לבניית תחזית ההכנסות, הן בגלל שרמת אי־הוודאות גבוהה מאוד, ולכן היכולת לערוך תחזית היא מראש מוגבלת מאוד. השנים 2021 ו־2022 היו האחרונות שבהן האוצר ביצע תחזית רלבנטית, ובשתיהן הוא שגה באופן דרמטי. בשנת 2022 נגבו 71.7 מיליארד שקל יותר מהצפי של האוצר, שהם 18% יותר מהתחזית המקורית. בשנת 2021 נגבו 26 מיליארד שקל יותר מהצפי של האוצר שהם 7% יותר מהתחזית המקורית.
נדנדת התחזיות הזו אינה מאפשר תכנון יעיל של התקציב. עמית בן צור, מנכ"ל פורום ארלוזרוב, אמר לכלכליסט כי "יש הרבה סימני שאלה לגבי תחזית ההכנסות, וייתכן מאוד שהדרישה להתאמות אינה נכונה, ולבטח, לא מדויקת". הפורום הפיץ אתמול מסמך לחברי הכנסת ובו השגות על תחזית ההכנסות של האוצר. למען האמת, קשה לבסס על ההשגות של בן־צור "תחזית חלופית", אך אין ספק שהמידע שהאוצר מספק הוא חלקי. כפי שמנסח זאת בן־צור "מודל התחזית של האוצר, הוא לא מודל שניתן לבקר או לבדוק בצורה מדויקת, ולנתח לעומק. לכן גם היכולת להעמיד תחזית אלטרנטיבית היא קשה מאוד".
תחזית ההכנסות האחרונה פורסמה על ידי הכלכלן הראשי ביוני 2024. ההערכה שם היא כי הכנסות המדינה יגיעו לכ־465.3 מיליארד שקל. מדובר בעדכון של כ־7.5 מיליארד שקל לעומת התחזית בפברואר 2024, אך עדיין 15 מיליארד שקל פחות מההערכות ערב המלחמה. לפי ניתוח של האוצר שהועבר לכלכליסט, ההכנסות ממסים ל־2025 הם בהיקף של כ־22.1% מהתוצר החזוי. מדובר בשיעור נמוך לעומת השנים החריגות לטובה 2021 ו־2022 שם שיעור ההכנסות ממסים הגיע כבר ללמעלה מ־24% תוצר. אבל מדובר גם בשיעור הכנסות הנמוך בכ־0.3% משיעור ההכנסות ממסים מהתוצר בעשור שבין 2010 ל־2019. 0.3% תוצר הם 6 מיליארד שקל. אלו סכומים משמעותיים, במיוחד, כשהנומרטור לשנת 2025 לוקח בחשבון את העלאת אחוז המע"מ הצפויה בשנת 2025.
החלק הדרמטי בעדכון תחזית ההכנסות, נוגע לסעיף "ההכנסות האחרות": ביוני 2023 חזו כי ההכנסות האחרות ב־2024 יהיו כ־35.1 מיליארד שקל, אך בתחזית יוני 2024 חזו כי ההכנסות יהיו רק כ־28.9 מיליארד שקל. בנוגע ל־2025 מדובר בעדכון חריף אף יותר: בתחזית יוני 2023 חזו כי ההכנסות האחרות יהיו כ־33.7 מיליארד, ובתחזית הנוכחית חזו הכנסות אחרות של כ־23.9 מיליארד שקל, ירידה של כ־10 מיליארד שקל. גם לגבי השנים הצפויות לבוא - 2026 ו־2027 - יש ירידה בתחזית ההכנסות האחרות של כ־15 מיליארד שקל.
מדובר בעדכון משמעותי במיוחד. ההכנסות האחרות מורכבות ברובן מעודפי הביטוח הלאומי, ואלה מתכווצים, אך העדכון המהיר הזה עדיין אומר דרשני. באוצר מסתפקים באמירה "עיקר העדכון נובע מהשלכות המלחמה על רכיב ההכנסות וההוצאות של ביטוח לאומי". אלא שזו אמירה לא מספקת, מכיוון שחלק מרכזי מהתשלומים בגין המלחמה שמבוצעים על ידי ביטוח לאומי הם לא מתקציבו, אלא רק משולמים מבחינה טכנית על ידי הארגון, כשהמימון הוא כולו מקופת המדינה.
במענה לפניות כלכליסט הבהירו באוצר כי אכן ההכנסות מביטוח לאומי, צפויות להתייצב בשנת 2026 על כחצי אחוז תוצר, זאת לעומת ממוצע של 1.5% תוצר בעשור של בין 2010־2019. זו ירידה משמעותית מאוד של כ־20 מיליארד שקל בהכנסות המדינה. באוצר יודעים לומר כי הכנסות הביטוח הלאומי צפויות לרדת בגלל הגידול הדמוגרפי המהיר, עלייה חדה בהוצאות על ביטוח סיעודי, ועלייה חדה בקצבאות נכות־ילדים. ואכן דו"ח ביטוח לאומי לשנת 2023, מלמד שב־2013 כ־17% מהאוכלוסיה מעל גיל פרישה היו זכאים לתשלומי סיעוד, כיום מדובר בכ־27.2%. זאת בין היתר בשל הרפורמה בסיעוד (שנתנה יותר רמות סיעוד והגדילה את התשלום הסיעודי) וההחלטה לאפשר בדיקות תלות על ידי מסמכים במקרים רבים.
גם בכל הנוגע לקצבאות נכות־ילדים, יש גידול מהיר במספר הילדים הזכאים לקצבת נכות, מהיר בהרבה מקצב גידול אוכלוסיית הילדים בישראל. אם ב־2013 היו כ־36 אלף זכאים, וב־2022 היו כ־100 אלף, זינוק של כמעט פי 3 בעשור. הסיבות לגידול זה, על פי האוצר והביטוח הלאומי, הן גידול מתמשך במספר הילדים המאובחנים על הרצף האוטיסיסטי, הרחבת העילות לזכאות והקלה בתנאי הזכאות.
למרות שאין ספק כי הגידול בשני הסעיפים הללו צפוי להשתרשר לתקציב המדינה, הרי שאלה לבדם לא יכולים להסביר עדכון כה גדול. ניסיונות כלכליסט לקבל תמונה בהירה מהאוצר ומביטוח לאומי לגבי פשר הירידה הצפויה בהכנסות מביטוח לאומי נכשלו שוב ושוב. הסיבה לכך היא שהרישום של תקציב ביטוח לאומי בתקציב המדינה הוא מורכב ומסובך, ומכאן גם השפעתו על הגרעון לא תמיד שקופה. נתוני האוצר בנוגע לירידה בהכנסות מביטוח לאומי דורשים הסבר רחב יותר.
מערכת היחסים הכלכלית בין האוצר לבין ביטוח לאומי היא סבוכה ורגישה, ויש להתמקד בשני סעיפים משלימים בתקציב המדינה. סעיף "מלוות מהמוסד לביטוח לאומי", שזה סעיף שמתאר את הכסף שהביטוח לאומי מלווה לאוצר בריבית, בדוח"ות הביטוח הלאומי זה רשום כ'השקעה באג"ח ממשלתי', אך מבחינת האוצר זו הכנסה לתקציב המדינה. הסעיף המקביל לסעיף ההכנסה מביטוח לאומי הוא סעיף בצד ההוצאה של המדינה, שנקרא "החזר חובות וקרן לביטוח לאומי". כלומר, מדי שנה מתרחש תהליך שיכול להיראות מוזר מהצד - ביד אחת המדינה מעבירה לביטוח לאומי כסף בגין החזר חוב וריבית, וביד שניה, ביטוח לאומי מעביר שוב את עודפיו לקופת האוצר באמצעות רכישת אג"ח. מעין גלגול חוב.
החזר החוב מדי שנה ידוע פחות או יותר מראש. לפי הדו"ח האקטוארי האחרון שזמין באתר ביטוח לאומי, הרי שבשנים הקרובות 25-27, ממשלת ישראל צפויה להחזיר כ-26 מיליארד שקל מדי שנה לביטוח לאומי, 18 מהם על הקרן, ו-8 על הריבית. הרכיב שמשתנה יותר הוא הסכום אותו מקצה ביטוח לאומי לרכישת אג"ח מהאוצר, שכאמור נספר כהכנסה. אם סכום זה גדול מהסכום שביטוח לאומי קיבל כהחזר חוב וריבית, הרי שהמוסד לביטוח לאומי תרם לצמצום הגרעון, אם הסכום הזה קטן מהסכום שביטוח לאומי כהחזר חוב הרי שהמוסד לביטוח לאומי תרם להרחבת הגרעון. ביטוח לאומי מחויב להעביר את העודפים שלו בסוף השנה.
וכאן, אנו חוזרים לאותו סיפור מוכר - מכיוון שההוצאות של ביטוח לאומי צפויות לגדול יותר ויותר, וכבר בשנים הקרובות הוא צפוי להיות גרעוני, הרי שהעודפים שלו הולכים וקטנים. וממילא החזר החובות והקרן בצד ההוצאה לא זוכה לגיבוי ההיסטורי בצד ההכנסה באמצעות רכישת האג"ח של המוסד. הכלכלן הראשי למעשה חוזה כי בשנת 25 ו-26 רכישות האג"ח של המוסד לביטוח לאומי יפחתו ביותר מעשרה מיליארד לעומת מה שמקובל כיום. הסיבה לכך היא הגידול הבלתי מתוכנן בהוצאות הביטוח הלאומי. אך כאמור, המספרים של משרד האוצר נראים חריפים מדי, ומבטאים גידול מהיר מדי בהוצאות של ביטוח לאומי.
בביטוח לאומי מתרעמים על עצם השיח כאילו יש להם אחריות על גרעון הממשלה, והם נוטים להתעלם מהעובדה כי על אף שיש הפרדה מוסדית בין הביטוח לאומי לבין המדינה. הרי שמבחינה מעשית מדובר בכספי המגזר הציבורי. דמי הביטוח הלאומי מחושבים בהשוואות בינלאומיות כחלק מן המיסים המוטלים על הציבור. וההוצאה של ביטוח לאומי הינה הוצאה ציבורית. בהתאם לכך, בביטוח לאומי הגיבו: "תפקידו של הביטוח הלאומי הוא לסייע לאזרחים במצבים סוציאליים ולא למלא את קופת המדינה. אזרחי ישראל שילמו דמי ביטוח לאומי כדי לקבל זכויות שהרי מדובר בביטוח ולא במס. כאשר האוכלוסייה גדלה ומקודמות רפורמות לנכים ולקשישים סיעודיים ראוי להסתכל על האדם שזקוק לסיוע ועזרה ולא על שורת האקסל. תפקידו של משרד האוצר הוא לדאוג לכך שלא יהיה גירעון ולנהל תקציב אחראי, תפקידו של הביטוח הלאומי הוא לא לכסות גרעונות אלא לעזור לאזרחים הזקוקים לכך ומגפת הקורונה והמלחמה רק חיזקו את חיוניותו".
