פרשנותהוועדה לבחינת תקציב הביטחון תכריע את עתיד צמיחת המשק
פרשנות
הוועדה לבחינת תקציב הביטחון תכריע את עתיד צמיחת המשק
בקרב מקבלי ההחלטות יש קונצנזוס כי אחרי אירועי 7 באוקטובר תקציב הביטחון צריך לגדול. הוועדה שתכריע בכמה הוא יגדל עדיין לא קמה, אך מרחב הסמכות שלה כמו גם החלטותיה צפויים להשפיע בצורה מהותית על תקציב המדינה. הפערים בין משרד הביטחון למשרד האוצר עומדים על כ־100%. תוספת מוגזמת לביטחון תכביד על צמיחת המשק, תקטין עוד יותר את השירותים החברתיים ותגדיל את החוב
"האתגר שמונח לפתחנו כדרג מדיני הוא לוודא שאין איום שנשקף מרצועת עזה אחרי המלחמה, ולכן מצד האמת לא היינו צריכים להשקיע שקל במרכיבי הביטחון כי מטרות המלחמה שהוגדרו הוא לוודא שאין איום. אבל עדיין אנחנו מבינים שזה לוקח זמן ושיש צורך לבנות תחושת ביטחון". כך אמר שר האוצר בצלאל סמוטריץ' בראיון שהתקיים השבוע.
כמעט מבלי משים נגע שר האוצר באחד הפרדוקסים המאפיינים את הדיון הציבורי סביב תקציב הביטחון בעקבות המלחמה, הוויכוח בין משרד האוצר לבין צה"ל הוא "בכמה יש להגדיל את תקציב הביטחון", אך אף אחד לא שואל "האם בכלל יש להגדיל את תקציב הביטחון". כאילו ברור לכולם שהמלחמה הנוכחית תסתיים באופן בו איומי הביטחון על ישראל יהיו תכופים וקשים יותר ולכן יידרשו משאבים גדולים בכדי להתמגן מפניהם.
היה ניתן להבין את ההסכמה הבסיסית על כך שיש צורך להגדיל את תקציב הביטחון באופן קבוע, אם מישהו היה טוען כי אירועי השביעי באוקטובר קשורים לתת־תקצוב בצה"ל. אך נכון לעכשיו אין רבים שמתייצבים מאחורי טענה זו.
פרדוקס מטרות המלחמה הנוכחית: לכל הגורמים כמו גם לציבור ברור שהמלחמה תסתיים באופן בו איומי הביטחון על ישראל יהיו תכופים וקשים יותר בעתיד ולכן יידרשו משאבים גדולים יותר בכדי להתמגן מפניהם
ברור לכולנו כי אין מנוס מהגדלת תקציב הביטחון, ואין זה משנה איך נקרא להגדלה זו. אנחנו יכולים לקרוא לה כמו שניסח סמוטריץ' "רכישת תחושת ביטחון", או "עלייה בשנאת הסיכון של הפוליטיקאים". אפשר גם לקרוא להגדלה "ניסיון לכפר בכסף על מחדלי השביעי באוקטובר", או "בנייה מחדש של תרחישי הייחוס". כך או כך, העובדה שגם הגופים הכלכליים הנוקשים ביותר, אלו שלא חוששים מלהציג עמדות קצה, דוגמת אגף תקציבים באוצר, לא מעלים לדיון את עצם השאלה האם יש צורך בהגדלה פרמננטית של תקציב הביטחון היא ההוכחה הטובה ביותר מדוע יש צורך בדיון מעמיק וארוך על תקציב הביטחון, למרות שעברו כארבעה חודשים אנחנו עדיין ממש בתוך הטראומה.
בכל מה שקשור לתקציב הביטחון אנחנו חושבים כמו אדם מורעב שהגיע למזנון של מלון פאר. לא מדובר רק על הפקת לקחים ותחקיר סדור, אלא עמוק מזה. חיילינו עוד נהרגים ונפצעים ברצועת עזה, ועדיין לא יצרנו לעצמנו את התנאים הנאותים לדיון על מבנה מערכת הביטחון ותקציבה אחרי השביעי באוקטובר.
לאפשר לוועדה לדון לא מתוך תחושת הטראומה והפאניקה
הגדלה של תקציב הביטחון בצורה לא אחראית עלולה לפגוע באיכות החיים שלנו ובצמיחה ארוכת הטווח של ישראל. אומנם צריך לסייג את האזהרות המתלהמות כדוגמת "עשור אבוד שהיה אחרי יום הכיפורים", שכן בשלב זה המחלוקות נראות מצומצמות יחסית ונעות סביב כ־6 מיליארד שקל בשנה, שהם קצת יותר מ־0.5% תוצר. אבל המיליארדים הספורים הללו, והאופן בו הם יובטחו למערכת הביטחון (באחוזי תוצר או בתקציב, לבסיס או באופן חד־פעמי) הם אלו שמבדילים בין חזרה מהירה ליחס חוב תוצר יורד, לבין דשדוש ארוך בסביבה של גירעון עולה וחוב תופח. סביבות כאלו שמות אותנו על מסלול מאתגר בהרבה מבחינת צמיחה בשנים הקרובות. האתגר הכלכלי של מדינת ישראל הוא איך להתקדם אל מעבר לממוצע המדינות המפותחות, ולכל הפחות לשמור על מקומה המכובד ככלכלה מפותחת ומשגשגת. טיפול לא נכון בתקציב הביטחון יכול להיות משקולת משמעותית על האתגרים הללו.
ההבנה שאנחנו בתקופה לא אידיאלית בכדי לעצב את תקציב הביטחון בתבונה היא זו שעומדת בבסיס הקמת הוועדה לבחינת תקציב הביטחון, שהדוחף הראשי אליה הוא נגיד בנק ישראל פרופ' אמיר ירון. המעורבות האישית של ירון בנושא תקציב הביטחון ובקידום הוועדה רחוקה מלהיות טריביאלית. נגידי בנקים מרכזיים בדרך כלל לא מתבטאים בכלל בנושאים של מדיניות תקציבית, ובוודאי לא בשאלות פרטניות יותר כמו הדרך לעצב את תקציב הביטחון. אך ירון בחר לשים את כובד משקלו בסוגיה זו, הוא השתמש בכובעו כיועץ כלכלי לממשלה, ניצל את העובדה כי הממשלה אכן היתה זקוקה למוצא מתוך הפלונטר המתהווה בכלכלת ישראל. ואי אפשר שלא לציין את עברו האישי כקצין ביחידת הייעוץ הכספי לרמטכ"ל.
הבחירה של ירון מתבררת כנכונה. ראש הממשלה בנימין נתניהו השתכנע בצורך בהקמת ועדה, ולעצם קיומה של הוועדה יש מסר חשוב לציבור ולמשקיעים: למרות הטראומה של השביעי באוקטובר, אנחנו לא מתנהלים מתוך פזיזות ולא מתוך ראיית מנהרה צרה. עם זאת, יש להודות כי ההחלטה המקורית — שכנראה התמסמסה מאז — להקים ועדה שתגבש המלצות בתוך שמונה שבועות נראית כלא רצינית. דרוש זמן רב יותר, הן מקצועית, והן בשביל לייצר תנאים המצליחים לאפשר לוועדה לדון שלא מתוך תחושת הטראומה והפאניקה.
חשש מהמלצות הנוגדות את האינטרסים של צה"ל
מאז שהוחלט על הקמת הוועדה, החלו הוויכוחים על הרכבה וחשוב מכך על גבולות הסמכות שלה. הפרטים הקטנים הללו הם בסופו של דבר החשובים ביותר. מאז שהוחלט על הקמת הוועדה, הצבא מנסה בכל דרך לצמצם את היקף ההחלטות שייקבע בה. לכן משרד הביטחון השיג התחייבות מראש הממשלה כי "הדיונים בוועדה יתחילו מהנחת מוצא כי יהיה תקציב של 100 מיליארד שקל להתעצמות". ולכן לא מפתיע גם שבימים האחרונים מתפתחים דיווחים על עימותים בין שר הביטחון יואב גלנט לבין סמוטריץ' לגבי היקף סמכויות הוועדה. אבל חשוב שלא להתבלבל, למרות שלפוליטיקאים יש חשיבות עצומה, והם בסופו של דבר יקבלו את ההחלטות בנוגע לוועדה וגבולות הדיון שלה, הרי שכאן הפוליטיקאים לא פועלים בשם תפיסת עולם אידיאולוגית שלהם או של מפלגותיהם, אלא הם מייצגים את האינטרסים העמוקים של המשרד עליו הם מופקדים. סמוטריץ' מייצג את עמדת פקידי האוצר ואת הזווית הכלכלית, וגלנט את עמדת מערכת הביטחון והזווית הצבאית. זו תהיה טעות לחבר את הוויכוח על תקציב הביטחון לוויכוחים פוליטיים רחבים יותר בין השניים.
השאלה העקרונית היא מה אמורות להיות היקף הסמכויות של הוועדה, וכאן דומה כי שני הצדדים מסתכלים אל התקדימיים ההיסטוריים. הוועדות הקודמות לבחינת תקציב הביטחון ידועות יותר בשמותיהן "ועדת ברודט" (2007) ו"ועדת לוקר" (2015). ועדת לוקר, בראשה עמד יוחנן לוקר בעבר אלוף והמזכיר הצבאי של ראש הממשלה, המליצה על התייעלות ושקיפות בתקציב הביטחון, על ביטול כפילויות בתוך זרוע יבשה, על צמצום כוח האדם, קיצור השירות ושינוי מבנה השכר בצה"ל. הוועדה זכתה בזמנו לביקורת חריפה במיוחד משר הביטחון דאז, משה יעלון, ובמערכת הביטחון חוששים מתרחיש שבו הוועדה שתוקם תמליץ המלצות המנוגדות באופן עמוק לדנ"א של צה"ל. במשרד האוצר כמובן רוצים ועדה עם סמכויות רחבות למדי, אך גם באוצר לא רוצים ועדת לוקר 2 עם סמכויות כה רחבות. שכן מבחינת משרד האוצר, ההישגים וההסכמות הבסיסיות עליהם הגיעו בוועדת לוקר טובים גם היום, ואין צורך לפתוח אותם מחדש. ועדה כה רחבה עלולה להעמיד בסיכון את ההישגים האוצריים בסוגיות של כוח אדם והתייעלות בצה"ל.
2 צפייה בגלריה
יוחנן לוקר. סמכויות נרחבות ניתנו לוועדה בראשותו שהוקמה ב־2015 לבחינת תקציב הביטחון
(עמית שעל)
אבל מבט מפוכח על האירוע שבו אנו נמצאים מביא דווקא למסקנה שאין מנוס מהקמת ועדה עם סמכויות שלא נופלות מוועדת לוקר. ההצדקות שהיו אז - התחזקות חמאס וחיזבאללה, שאיפת איראן לנשק גרעיני, קיצוץ תקציב הביטחון בעקבות ועדת טרכטנברג, עצירת אימונים בצה"ל בגלל טענות של מחסור בתקציב - קיימות היום בצורה מובהקת ובוערת הרבה יותר. התברר שהערכת איומי הביטחון שלנו היתה שגויה, ותקציב הביטחון העתידי הופך להיות לאחת מסוגיות המאקרו הבוערות בעשור הקרוב. ולכן כדאי כעת להזכיר את כתב המינוי של ועדת לוקר שנחתם בידי ראש הממשלה דאז, בנימין נתניהו. "בפני הוועדה יוצגו איומי ותרחישי הייחוס בסביבה מדינית־ביטחונית משתנה, וכן יוצגו ההישגים הנדרשים והנגזרות האפשריות של תרחישים אלה ביחס למבנה צהל ומשרד הביטחון". בנוסף, הוועדה התבקשה לדון בפרטי התקציב, במבנה כוח האדם, וניתנה לה הסמכה כללית לדון "בכל עניין אחר בעל נגיעה לתקציב הביטחון". הוועדה גם התבקשה על ידי הממשלה "להתחשב בהשלכות ארוכות הטווח על התקציב, ועל חוסן המשק והחברה בישראל". ואכן, המלצות הוועדה נפתחות בכך שעל מדינת ישראל לעדכן את תפיסת הביטחון והפעלת הכוח, נושאים שיש הכרח לדון בהם גם בוועדה הנוכחית.
נתניהו חושש ממינויים "לא נכונים" ומחפש "גורמים נוחים"
על אף שברור כי דיון עומק בתקציב הביטחון חייב לכלול דיון בתפיסת הביטחון ובתפיסת הפעלת הכוח, ועל אף שברור שלשם דוחפים בנק ישראל ומשרד האוצר, הרי שצריך לזכור את המגבלות הפוליטיות בתוכן אנו נמצאים. אומנם מדובר בוועדה לעיצוב מדיניות בעקבות האירועים הקשים של השביעי באוקטובר, הרי שנתניהו חושש שמינויים "לא נכונים" בוועדה עשויים להביא אותה לדון גם במחדלים שגרמו לשביעי באוקטובר או לפחות להביא לחשיפה של כשלים כאלו. ולכן בחירת האנשים לוועדה נעשית כעת בקפידה רבה. זאת בנוסף לשאיפה שהוועדה תייצג את בעלי האינטרסים המקצועיים השונים, ביטחון, כלכלה, וחברה.
בוועדה לבחינת תקציב הביטחון אמורים לכהן 13 חברים. שני נציגי משרד האוצר, שניים ממשרד הביטחון, שניים ממשרד ראש הממשלה, נציג מבנק ישראל, ושישה נציגי ציבור שימונו על ידי שלושת המשרדים
החיפוש העיקש אחר מינוי של "גורמים נוחים" לתפקידים מקצועיים, היא אחת ההשלכות המטרידות של הרפורמה המשטרית והמחאות סביבה. מה גם שמאגר אנשי המקצוע איתם הממשלה יכולה לעבוד הולך ומצטמצם. כשלוקחים את כל זאת בחשבון לא מפתיע כי מי שמקודם כעת לוועדה הם האלופים אפי איתם ויעקב עמידרור, הקרובים לנתניהו מבחינה פוליטית.
מנגד, גורמים בכירים מנסים לדחוף למינויו של פרופ' מנואל טרכטנברג הנחשב לכלכלן מוערך בישראל, הנהנה מהערכה רבה הן בקרב כלכלנים והן בקרב מומחי ביטחון, זאת בין היתר בעקבות כהונתו בראש המכון למחקרי ביטחון לאומי. אך ספק רב אם איוש כזה יהיה מקובל על סמוטריץ' ונתניהו, והסיכויים של טרכטנברג נראים חלשים.
הצבא משתמש בטיעוני ביטחון מידע כדי להסתיר את הפרטים
סביב הדיונים על תקציב הביטחון אנו שומעים עוד ועוד מספרים שנשלפים. 55 מיליארד שקל תוספת לתקציב המעודכן ל־2024, 86 מיליארד שקל תוספת אם מכניסים גם את הסיוע האמריקאי שכעת תקוע. וכל אלו הם מספרים שעוסקים רק בתוספת ל־2024 ומערבים בין מימון המלחמה לבין ההתעצמות הקבועה. אך גם לגבי ההתעצמות הקבועה נשלפים סכומים שונים, החל מבנק ישראל שמדבר על תוספת קבועה של כ־10 מיליארד שקל, דרך האוצר שמציג גידול של 75 מיליארד שקל על פני כשמונה שנים, דרך הסיכום של ראש הממשלה כי בינתיים נעלה ל־82 מיליארד שקל, והוועדה תתחיל מ־100 מיליארד שקל, ועד דרישת הצבא המקורית לתוכנית רב־שנתית ארוכה של כ־200 מיליארד שקל. המשותף לכל המספרים הללו הוא שלא ברור מה בדיוק עומד מאחוריהם. צה"ל מוכן לשתף רק אמירות כלליות כמו "הגדלה של כוח אדם בכמה אלפים" או "הגדלת מלאים". מערכת הביטחון עושה שימוש גורף בטיעוני ביטחון מידע בכדי להסתיר את הפרטים מאחורי המספרים הגדולים. והדיון הציבורי חסר ברמה המהותית.
הרבה קונספציות נבחנות מחדש בעקבות השביעי באוקטובר. אחת מהן, ללא ספק, צריכה להיות מידת השקיפות ושיתוף המידע של מערכת הביטחון עם משרדים אחרים בממשלה כמו גם עם הציבור כולו
דווקא עכשיו, אחרי השביעי באוקטובר, ניתן ללמוד כי יש חשיבות ביטחונית לכך שגם הציבור יהיה חשוף ברמה גבוהה יותר לתפיסת הביטחון של ישראל, להחלטות האסטרטגיות בנוגע להפעלת הכוח, ולפרטים רבים בנוגע לפרטי הוויכוחים בין האוצר לבין משרד הביטחון. לשם דוגמה, ניתן להסתכל על האופן שבו האמריקאים הציגו את חבילת הסיוע לישראל, הם מפרטים בדיוק כמה מיליארדים הולכים לכיפת ברזל, כמה למימון המיירטים בלייזר, וכדומה. הרבה קונספציות נבחנות מחדש בעקבות השביעי באוקטובר, אחת מהן, ללא ספק, צריכה להיות מידת השקיפות ושיתוף המידע של מערכת הביטחון עם משרדים אחרים בממשלה ועם הציבור כולו.
שקיפות כזו יכולה להיטיב עם הצבא גם מבחינת גודל תקציב הביטחון. כיום התפיסה הרווחת בציבור היא כי בצבא יש איים רבים של חוסר יעילות שניתן להפיק מהם חסכון של מיליארדי שקלים. הדרישה לתוספות של מיליארדי שקלים מעבר לעמדה של הכלכלנים ("אנחנו תומכים בתקציב המינימלי שמאפשר לעמוד בתרחישי הייחוס") נתפסת כקפריזית וכמשקולת אזרחית משמעותית. תוספת פירוט יאפשרו דיון ציבורי ענייני בסוגיית יסוד כה חשובה.
