האם רק שיקול תכנוני יקבע אם הקרקע שלכם תיכלל בתוכנית משביחה?
האם רק שיקול תכנוני יקבע אם הקרקע שלכם תיכלל בתוכנית משביחה?
במשך שנים הנחת המוצא בקרב העוסקים בתכנון ובניה הייתה, שתוכנית אינה מכשיר פיצוי, אך המציאות התכנונית בישראל מוכיחה שגם המדינה והרשויות עצמן סבורות שצריך לבחון כל מקרה ותוכנית לגופה
במשך כבר שנים רבות שהעוסקים בתחום התכנון והבניה יודעים לשנן כי אין לאדם זכות קנויה להיכלל בתכנית משביחה, כי תכנית אינה מכשיר לפיצוי, וכי הכללתן או אי הכללתן של חלקות קרקע בתכנית איחוד וחלוקה צריכה להיות מעוגנת בצרכי התכנון של חטיבת הקרקע הכלולה בתכנית ולא בשיקולים חיצוניים.
אמירות אלו, שנשמעו על ידי בית המשפט העליון עוד בשנת 2007 (בג"צ 9402 בוכניק) חוזרות ונשנות על ידי ערכאות השיפוט השונות כמעט בכל עתירה וערעור המופנים כנגד החלטה של מוסד תכנון שלא לכלול מקרקעין מסוימים בתכנית שינוי ייעוד הכוללת הוראות איחוד וחלוקה.
הטעמים לכך נעוצים, על פי רוב, בעמדה המשפטית הגורסת שאין להטיל על בעלים, שקרקעותיהם נמצאו מבחינה תכנונית ראויים להיכלל במתחם לפיתוח, לחלוק את ההשבחה שתיווצר להם עם אישורה של התכנית, עם בעלי קרקעות שמבחינה תכנונית נכללו במתחם המיועד לצרכי ציבור, אלא במקרים בהם מתקיימת זיקה תכנונית מובהקת בין המתחמים.
כלומר, לפי עמדה זו, רק כאשר צרכי הפיתוח של התכנית מחייבים להישען על שטחי ציבור, כדוגמת כביש שכונתי, שצ"פ או מוסדות ציבור רלוונטיים, יהיה מוצדק לכלול את אותם הבעלים במסגרת האיחוד והחלוקה ולהקצות להם זכויות.
בכל מצב אחר, לעומת זאת, בו מדובר בקרקעות שמיועדות לשרת צרכים לאומיים ואפילו כלל עירוניים, הצדקה זו אינה מתקיימת עוד. וגם אם קרקעות אלו יכללו בתכנית אחת יחד עם קרקעות המיועדות לפיתוח, אין לכלול אותם במסגרת טבלאות ההקצאה והאיזון.
על אף שעמדה זו קנתה כאמור שביתה במוסדות התכנון והערכאות המשפטיות, נתגלעו בה, מעת לעת, בקיעים שביקשו לאתגר את דפוס החשיבה הצר של תפיסה זו, בעיקר נוכח ההבנה כי התמשכותם של הליכי התכנון עשויה לגרום להסתמכות הראויה להגנה, ובפרט במקרים בהם תכנית מפקיעה כללה בתוכה הוראה מפורשת בעניין שימור הזכויות לעתיד לבוא (הכוונה להוראה בתכנית הקובעת, כי לעת הכללתם של מקרקעין בתכנית עתידית לאיחוד וחלוקה, יובא בחשבון ייעודם הקודם טרם סומנו לצרכי ציבור).
כדוגמא לכך, ניתן להביא את עמדת היועמ"ש לשעבר, עו"ד ארז קמיניץ, שניתנה ביחס לשאלה אלו קרקעות ראויות להיכלל במתחם תכנית איחוד וחלוקה רחב הכולל 7,000 יח"ד בהוד השרון, אשר קודם מכוח ובהמשך ישיר לאישורן של תכניות תמ"מ/21/3 ו-תמ"מ/10/3. לאחר הצגת הדין הכללי הנוהג בעניין הכללת קרקעות בתכניות משביחות, ועמדות הצדדים בעניין שבא בפניו, ביחס להכללת שטחי הפארק העירוני והגן הלאומי בתכנית איחוד וחלוקה עתידית, הגיע עו"ד קמיניץ למסקנה כי בנסיבות המיוחדות של התכנית, ונוכח גודלה והשפעה על העיר, נוצרה לאורך השנים הסתמכות ברת הגנה המצדיקה לכלול במתחם האיחוד והחלוקה את השטחים המשמשים לפארק לאומי, אך לא את הקרקעות המיועדות לגן לאומי.
בהתבסס על חוות דעת זו, פתח תקוה, אשר התנהלה לאורך השנים באופן דומה לשכנתה הוד השרון, מקדמת בשנים האחרונות תכנית איחוד וחלוקה מכח תמ"מ/10/3 והמסמך התכנוני, הכוללת אף היא את שטחי הפארק העירוני בתחום האיחוד והחלוקה (בהערה נציין כי בימים אלו הנושא מצוי בבדיקה נוספת עקב עמדה אחרת שהוגשה על ידי רמ"י למשנה ליוע"מ הנוכחית, עו"ד כרמית יוליס).
פרשנות מרחיבה נוספת לאותה זיקה תכנונית נדרשת ניתנה לפני מספר שנים על ידי מחלקת ייעוץ וחקיקה והמשנה ליועמ"ש גם ביחס לקרקעות שנדרשו לטובת הפקעה לרכבת הקלה, מתוך הבנה כי היות ותוואי הרכבת כולל גם תחנות מקומיות ניתן לשקול להביא בחשבון את מקטעי הדרך שבין התחנות, העוברת בתחומי האזורים הבנויים של העיר, במתחם איחוד וחלוקה עתידי. הצידוק לכך הוסבר באינטרס הציבורי החשוב בקידום התחבורה הציבורית, המטיל אחריות חברתית מוגברת על בעלי הקרקע עקב כך, ובעובדה שתשתית הרכבת הקלה עשוי לשנות את אופי השכונה בה היא עוברת, באופן משמעותי יותר מדרך אזורית ואף להביא לעליית שווי הנכסים בה וזאת על אף שתכניות הרכבת הקלה עצמן אושרו כתכניות תשתית לאומית בות"ל, כך שהפן הציבורי בהן הינו ברור וקצת קשה להגדירן כפנימיות לתכניות שאושרו במקטעים שונים (כך לדוגמא נכללו הוראות מתאימות בתכניות בניין העיר שאושרו במתחמי חוף התכלת בהרצליה ובמתחם "השומרון" בתחנה המרכזית הישנה בתל-אביב).
עמדה דומה נשמעה גם ביחס לתכניות המטרו ולרכיבים שניתן ליחס להם אופי מקומי (תחנות, תוואי המסילה והדיור המסילתי) המצדיק לכאורה להכלילם בתכנית איחוד וחלוקה עתידית בהתאם לייעודם ערב אישורה של התכנית המפקיעה.
נציין כי המדינה עצמה מערבת פיצוי או שיקולים אחרים מלבד תכנון בעת שהינה מאשרת כיום את תמ"א 70 ו-70א' בהתייחס לסביבת תחנות המטרו והבנייה מעל הדיפו. הגדלת זכויות על מנת לעשות שימוש בקרקע ובהשבחתה לצרכי מימון פרויקט המטרו אינה מהווה שיקול תכנוני טהור אלא ניצול הקרקע למטרה לבר תכנונית, שכן יאושרו זכויות מוגדלות מעבר לצפוי במקרה רגיל.
נראה לנו אפוא, כי במציאות התכנונית בישראל, לא יהיה נכון לקבוע כלל אצבע שלפיו יקבע אפריורית כי קרקע המיועדת לצרכי ציבור כלל עירוניים ואפילו ארציים, לא תיכלל במתחמי איחוד וחלוקה יחד עם קרקעות המיועדות לפיתוח, וכי יש לבחון כל מקרה וכל תכנית לגופה על מנת לקבוע אם מתקיימת אותה זיקה תכנונית ישירה נדרשת.
כעולה מהאמור, הרי שגם המדינה והרשויות עצמן סבורות כי אי הכללת קרקעות ציבוריות קטיגורית במתחמי האיחוד והחלוקה למטרות נוספות מעבר לשיקול התכנוני אינה תמיד נכונה ויש ליצור חריגים לכלל. אנו סבורים כי במקרים מתאימים ניתן להקל על הקופה הציבורית ולהקנות פיצוי בזכויות חלף פיצויי הפקעה במטרה לייצר שוויון בין נישומים, גם אם במקרים אלו יהא צורך ליצור הגדלה תכנונית שתפצה.
לו היו גופי התכנון נאלצים להפקיע את הזכויות לתוואי הרכבת הקלה במתחם חוף התכלת והתחנה המרכזית, שהובאו כדוגמאות לעיל, היו הם נאלצים, לאור שווי הקרקע, להיפרד ממאות מיליוני שקלים שהיו ניטלים מהקופה הציבורית והעובדה היא שנמצאה הדרך לעקוף זאת. לא ייתכן שלא תהיה מדיניות אחידה וקבועה ביחס למקרים דומים.
ניתן היה לקבוע כללים ולעדכן את כללי האיחוד והחלוקה והתקנות על ידי הנחיות מתאימות ובדיקה, שכן נראה כי המצב הנוכחי אינו נותן תשובה והוא יבחן עוד רבות בעתיד.
עוד חשוב להדגיש, כי מגמת הציפוף שרק תלך ותגבר בשנים הקרובות, ובפרט במסגרת הליכי התחדשות עירונית, צפויה להביא למחסור בקרקע לצרכי ציבור, ולא כל שכן, במקורות למימון הפקעתה ופיתוחה. מצב זה מחייב לאמץ גישה מקלה, המביאה בחשבון גם את האחריות החברתית של בעלי הקרקע לקחת חלק במאמץ האמור, ששכרו בצידו. קרי – הכללתם במתחמי איחוד וחלוקה המיועדים לפיתוח.
מאת עו"ד צבי שוב ועו"ד רונית אלפר, צבי שוב עורכי דין
d&b – לדעת להחליט
