האם רפורמת יבוא מוצרי החשמל מבשרת את תחילתו של כאוס רגולטורי
האם רפורמת יבוא מוצרי החשמל מבשרת את תחילתו של כאוס רגולטורי
למרות הביקורת החריפה של רשות האסדרה הממשלתית על תהליכי גיבוש רפורמת יבוא מוצרי החשמל לישראל, הממשלה אישרה את הרפורמה. צעד זה עלול להוביל למשבר רגולטורי-חוקתי ואיך בסופו הרשות תצא ממנו מחוזקת
בתחילת החודש אישרה הממשלה את הרפורמה שנועדה להקל על יבוא מוצרי החשמל שכבר משווקים באירופה. לראשונה, המוצרים העומדים ברגולציה האירופית ייכנסו לישראל ללא החרגות. לכאורה מדובר במהלך מבורך שמצמצם רגולציה, מגביר תחרות ועשוי לתרום להורדת יוקר המחיה, כאשר שוק מוצרי החשמל המיובאים לישראל נאמד בכ-10 מיליארד ₪. ואולם ביקורת נוקבת שפרסמה רשות האסדרה הממשלתית שבועיים קודם לכן על עבודת המטה הרגולטורית שנעשתה בקשר לרפורמה, עלולה להצית מאבק רגולטורי בין רשויות ממשלתיות ולטרפד את המהלך.
חוות הדעת של הרשות (שקמה בשנת 2022 ואחראית על בחינה, מדידה והערכה של רגולציה), דירגה את עבודת המטה הרגולטורית של משרד הכלכלה, משרד האנרגיה ומשרד הבריאות בקשר לרפורמה. בעוד עבודת משרד הבריאות זכתה לציון גבוה, על זו של משרד הכלכלה ובמיוחד של משרד האנרגיה נמתחה ביקורת לא מבוטלת. על משרד האנרגיה נכתב בחוות הדעת של הרשות שדו"ח השפעות רגולציה שלו (RIA) נעדר עקרונות מקצועיים של גיבוש רגולציה וסובל מחוסר תשתית נתונים. ב-5 מתוך 7 הקטגוריות שבחנה הרשות (ניתוח הבעיה, למידה מהעולם, גיבוש חלופות, ניתוח והשוואה בין חלופות, נגישות ושיתוף ושיקוף לציבור), דורגה עבודת המטה של המשרד כ"איכות נמוכה" בליווי אמירה מהדהדת: "ישנם חוסרים משמעותיים בביצוע השלב כגון מחסור משמעותי בנתונים או היעדר התייחסות לרכיבים משמעותיים". בקטגוריה של "הגדרת יעדים וקריטריונים" הדירוג היה אף חמור יותר וסווג כ"כלל לא בוצע או שביצועו היה חלש מאד עד כדי כך שהוא שקול לאי-ביצוע". קטגוריה זו משקפת "פגם מהותי" בתהליך שפוגע בתהליך גיבוש הרגולציה.
יש לשער, שאם הייתה לרשות סמכות להשעות את הרפורמה עד לתיקון הליקויים, היא הייתה נוקטת בה. אולם בגלל שחקיקת חוק עקרונות האסדרה (מכוחו הוקמה הרשות) נתקלה בזמנו בהתנגדות רבה, הנוסח הסופי של החוק התקבל בפשרה ולכן לא הוענקה לה סמכות לעצור קידום רגולציה בעייתית. כפועל יוצא, נאלצה הרשות במקרה זה לנקוט בצעד הכי קיצוני שהיה בארגז הכלים שלה - לשלוף כרטיס אדום מהבהב למשרד האנרגיה, צעד שמאיים להצית בקרוב משבר רגולטורי-חוקתי.
למרות הביקורת, בחרה הממשלה לאשר את המשך קידום הרפורמה בכנסת. מעיון מעמיק עולה לכאורה שחוות הדעת של הרשות לא צורפה כלל להצעת הרפורמה שהונחה לפני הממשלה, ואף לא נזכרת בחוות הדעת של היועצת המשפטית של משרד הכלכלה שצורפה לה. אם חברי הממשלה קיבלו את ההחלטה כאשר חוות הדעת לא מונחת לפניהם, יש בכך טעם לפגם. על פי כללי המשפט המינהלי, הדבר עלול להוות פגם יסודי ושורשי שיכול להעמיד את חוקיות המשך אישור הרפורמה בסימן שאלה גדול, שכן כל רשות מינהלית מחויבת להחליט על סמך תשתית עובדתית מלאה.
בנוסף, ככל שיתברר שמשרדי הממשלה הרלוונטיים שקידמו את הרפורמה התעלמו מחוות דעת של הרשות, האמונה על גיבוש סטנדרט לכתיבת רגולציה מכוח סמכות שניתנה לה על פי חוק, הרי זו סטייה מסטנדרט מחייב. משמעות הדבר יכולה להיות חשיפה משפטית שעשויה להביא לביטולה של הרגולציה על ידי בית המשפט.
יש שיאמרו שלא נכון לראות באירוע זה מאבק רגולטורי בין רשויות ממשלתיות, ותפיסה כזו אף עושה עוול לרשות האסדרה הממשלתית ומסיט את המיקוד מתפקידה המרכזי והמכונן במרחב הרגולטורי של ישראל. לפני הכול, תפקיד הרשות הוא לגבש ולהנחיל לרגולטורים ממשלתיים תפיסה חדשה של רגולציה. הרשות היא הרבה יותר מאשר שוטר או שומר סף של רגולטורים אחרים. היא גורם שמלמד את הרגולטורים שפה חדשה לכתיבת רגולציה ומעודדת אותם לשקלל מגוון שיקולים ולראות תמונה רחבה. הצלחתה של הרשות נבחנת בהטמעת נורמות חדשות לכתיבת רגולציה, בשיתוף הציבור ובהגברת השקיפות לציבור של התהליך הממשלתי של חקיקת רגולציות למיניהן.
גם אם נניח בצד את הפגמים המינהליים שנפלו לכאורה בדרך לאישור הרפורמה בממשלה, אנו בתחילתה של התנגשות רצינית ראשונה בין רשות האסדרה הממשלתית – לרגולטורים ואולי אף בפתחו של משבר רגולטורי-חוקתי בו הממשלה מדברת בשני קולות ולא ברור מי גובר על מי, ומכאן קצרה הדרך לכאוס רגולטורי. לא מן הנמנע שכאשר האירוע יתגלגל לפתחו של בית המשפט, הוא יקבע שחוות הדעת של רשות האסדרה גוברת - על אף היותה במעמד מייעץ בלבד - ובכוחה למנוע חקיקת רגולציה שסותרת את הנחיותיה. זאת מן הטעם שרשויות המדינה מנועות מלהתעלם בניסוחן את הנורמות המשפטיות שהסטנדרט התוותה הרשות מכוח סמכותה. כל רשות רגולטורית רשאית להחליט על "מה", אבל עליה לעשות זאת תוך הקפדה על "איך" שמוגדר על ידי רשות האסדרה. בהמשך עשוי גם הייעוץ המשפטי לממשלה ליתן הנחיה מתאימה. וכך, בסופו של דבר רשות האסדרה תצא מחוזקת ומעמד הנחיותיה כמחייבות יובהר לתמיד.
עו"ד איתן צפריר הוא שותף במחלקת משפט מנהלי ורגולציה במשרד פירון עורכי דין וראש ועדת האסדרה (רגולציה) הארצית של לשכת עורכי הדין
d&b – לדעת להחליט
