6 יועצים משפטיים במשרדי הממשלה יוצאים נגד הקמת רשות הרגולציה
6 יועצים משפטיים במשרדי הממשלה יוצאים נגד הקמת רשות הרגולציה
שורת יועצים משפטיים פנתה ליועץ המשפטי לממשלה בקריאה: "עצור את רפורמת הרגולציה שעלולה לפגוע ביכולת לשרת את הציבור ובסמכות השרים להתוות מדיניות". משרד המשפטים מסתייג מנפח חוק ההסדרים וטוען: נצליח להכשיר רק 40% מהתוכן שמצריך חקיקה
שטף הרפורמות והתוכניות שהאוצר הציג לקראת גיבוש חוק ההסדרים עורר תגובות סוערות. עכשיו מגיע שלב הבחינה המשפטית וההתנגדויות המקצועיות. ואלה זורמים בקצב הולך ומתגבר.
לא בכל יום מתאחדים יועצים משפטיים של משרדי ממשלה ופונים ליועץ המשפטי לממשלה כנגד רפורמה שהוצעה על ידי ראש הממשלה, שר האוצר ושר המשפטים. לכלכליסט נודע כי 6 יועצים משפטיים פנו לפני מספר ימים במכתב ליועץ המשפטי לממשלה כנגד האופן שבו מנסים להעביר רפורמה בנושא הרגולציה בישראל, הכוללת הקמה של רשות רגולציה. היועצים המשפטיים הצביעו על כשלים ברפורמה המוצעת וטוענים כי ההליך "נעשה ללא שיתוף אמיתי של מרבית המשרדים הרגולטוריים וללא דיון ממצה מולם. הם לא היו חלק מן הצוות, נערכה פגישה אחת בלבד, סמוך לסיום כתיבת הדו"ח, ולא התקיים כל דיון על הדו"ח לאחר פרסומו".
היועצים החתומים על המכתב הם: עו"ד דלית דרור, היועצת המשפטית למשרד להגנת הסביבה, עו"ד אורי שוורץ, היועץ המשפטי למשרד הבריאות, עו"ד דנה נויפלד, היועצת המשפטית של משרד התקשורת, עו"ד דודי קופל, היועץ המשפטי (בפועל) של משרד האנרגיה, עו"ד דוד טמיר, היועץ המשפטי בפועל של משרד התחבורה ועו"ד אפרת אביאני, היועצת המשפטית למשרד החקלאות ופיתוח הכפר.
כזכור, ראש הממשלה נפתלי בנט, שר האוצר אביגדור ליברמן ושר המשפטים גדעון סער פירסמו בתחילת החודש כי הם מקדמים תוכנית לאומית לשיפור הרגולציה והפחתת הנטל הרגולטורי העודף. התוכנית כוללת לראשונה חקיקה של חוק מסגרת לרגולציה שימסד תשתיות ארוכות טווח לגיבוש רגולציה בישראל והקמה של רשות רגולציה שתפקח על תהליכי קביעת רגולציה חדשה.
התוכנית צפויה להקל על המגזר העסקי ביציאה ממשבר הקורונה ולהביא לצמיחה בתוצר לנפש של כ־6% תוך עשור. התוכנית שפורסמה בתחילת החודש תכלול, כאמור, הקמת רשות הרגולציה שתבצע בקרה על תהליכי קביעת רגולציה חדשה, תפנה לרגולטורים עם בקשות לתיקון רגולציה ישנה ומכבידה, והרגולטורים יאמצו את התיקון או ינמקו מדוע הם לא חושבים שהוא נכון.
מסתבר, שהרפורמה הזו לא ממש מרשימה חלק מהיועצים המשפטיים של משרדי הממשלה. במכתב ששלחו לפני מספר ימים ליועמ"ש, ד"ר אביחי מנדלבליט ומתפרסם עתה לראשונה בכלכליסט, הם כתבו כי הרפורמה מקודמת על בסיס דו"ח המלצות הצוות הבינמשרדי לרגולציה חכמה, אשר קיים עבודת מטה בנושא במהלך החודשים האחרונים. "עם זאת, לדעתנו עבודת המטֶה שנעשתה בנושא חסרה ורחוקה ממיצוי, וההצעה שגובשה אינה נותנת מענה לקשיים ולחסמים הקיימים לקידום רגולציה חכמה ואיכותית. קידום ההצעה במסגרת חוק הסדרים, בלוח הזמנים הקצר המאפיין אותו, אינו מאפשר דיון ציבורי ראוי לרפורמה מסוג זה, שכוונתה להסדיר את אופן התווייתה של רגולציה מכאן ואילך".
עוד כתבו היועצים כי "הצעה זו, ככל שתאושר, צפויה לגרום לשורה ארוכה של קשיים וחסמים יסודיים למימוש תפקידיהם של משרדי הממשלה במסגרת סמכויותיהם על פי דין, ואחריותם כרגולטורים לשם הגנה על שורה ארוכה של אינטרסים בעלי חשיבות ציבורית, ובכלל זה בריאות הציבור, בטיחותו ורווחתו, ואף על בעלי החיים והסביבה".
בנוסף הם טוענים כי לאור הסמכויות מרחיקות הלכת שמוקנות לרשות והמיקוד שלה באינטרסים כלכליים, "עולה חשש כבד כי היא תיפול ב'שבי רגולטורי', כלומר שהיא תפעל על מנת להגן בעיקר על אינטרסים כלכליים של בעלי עניין צר, שיש להם יכולת טובה יותר לטעון בפניה ולהשפיע על החלטותיה... מן ההכרח לקבוע מנגנוני בקרה ושקיפות מחמירים על הרשות, וביניהם חובת פרסום מידע על מפגשים של חברי הרשות עם בעלי עניין ושדלנים, חובות צינון מורחבות על חברי הרשות למניעת תופעת 'דלת מסתובבת', בחינה תקופתית בלתי תלויה של השפעת החלטותיה של הרשות על אינטרסים ציבוריים רחבים, וכדומה".
היועצים המשפטיים מציינים במכתבם ליועמ"ש כי "אין חולק שקביעת הרגולציה צריכה להיעשות באופן מושכל, תוך מתן משקל ראוי לכלל האינטרסים הציבוריים, ובהם גם אינטרסים כלכליים ומשקיים. וכי ביצוע הליכי שיתוף ציבור ושקיפות הם תנאי לרגולציה איכותית. יתרה מזאת, אין חולק כי קיים צורך בשיפור הרגולציה הקיימת. עם זאת, הדו"ח והצעת המחליטים גם יחד חוטאים לעניות דעתנו בהנחת המבוקש, בזיהוי החסמים והקשיים ובהצעת הפתרונות להם, ויש לנו הערות רבות עליה".
מתמקדים בהפחתת רגולציה ולא בשיפורה
למשל, טוענים היועצים המשפטיים, כי הדו"ח והצעת החוק שגובשה בעקבותיו "מעמיקים מגמה מסוכנת, ועיקרה נטילת סמכויות מהמשרדים הביצועיים לטובת גופי מטה, מבלי שנלווית לה נטילת האחריות הנלווית לסמכות. המשרד הוא שיידרש לתת דין וחשבון לציבור (ואולי אף לרשויות אכיפת החוק) במקרה של פגיעה באינטרס עליו הוא אמון".
עוד נטען כי לא ניתנה כל התייחסות לשאלת המשאבים העומדים לרשות הרגולטורים בגיבוש רגולציה וביישומה וההתמקדות היא בהפחתת רגולציה ולא בשיפור הרגולציה. "הדו"ח והצעת המחליטים שמים דגש ניכר על הפחתת נטל רגולטורי ועל אינטרסים כלכליים בעקרונות לקביעת רגולציה ובהגדרת אופן פעולת הרשות. התייחסות לאינטרסים ציבוריים אחרים נעשית מן השפה ולחוץ ובאופן מצומצם מאוד. זאת בניגוד להמלצות ה־OECD לישראל אשר קראו להפחית את ההתמקדות בהפחתת נטל הרגולציה בלבד, ולהרחיבה לשיפור האפקטיביות של הרגולציה תוך שקילת השפעות חברתיות וסביבתיות".
כמו כן נטען במכתב כי "ההצעה מעניקה לרשות סמכות חסרת תקדים להקפאה של קידום רגולציה חדשה עד לבחינה על ידי ועדת השרים לרגולציה, ללא מגבלת זמן. בנוסף היא מעניקה לוועדת השרים לרגולציה סמכות לפסילה של הרגולציה החדשה בהתאם להמלצת הרשות. באופן זה יכולה הרשות לעכב קידום רגולציה חדשה לפי שיקול דעתה הבלעדי גם בשאלות מקצועיות שאינן בתחום מומחיותה".
לסיכום, טוענים היועצים המשפטיים החתומים על המכתב כי "ההצעה עלולה לפגוע במידה רבה ביכולתם של המשרדים הרגולטוריים לקדם את האינטרסים עליהם הם מופקדים, כדי לקיים את אחריותם כלפי הציבור הרחב, וזאת בנוסף לפגיעה בסמכותם המיניסטריאלית של השרים להתוות מדיניות למשרדיהם ולממשה. אין זה הולם לקדם רפורמה כה מרחיקת לכת – חקיקה על אודות חקיקה – במתכונת של חוק ההסדרים וההחלטות הנלוות לתקציב".
ממשרד המשפטים נמסר בתגובה כי "המכתב הנדון התקבל בלשכת היועץ המשפטי לממשלה. התקבלה גם תשובה מפורטת לאמור בו מטעם משרד האוצר. האמור ייבחן כמקובל, במסגרת תהליך בחינת כלל הצעות המחליטים ששר האוצר מבקש לכלול בחוק ההסדרים".
"לייצר מקסימום 260 עמודי חקיקה"
גם במשרד המשפטים נשמעה ביקורת על היקף הרפורמות בחוק ההסדרים המוצע. בעקבות זאת באגף תקציבים במשרד האוצר מתכננים לכווץ את החוק, כך נודע לכלכליסט. לדברי גורמים המעורבים בתהליך, אנשי האוצר הניחו בפני אנשי משרד המשפטים לא פחות מ־628 עמודי חקיקה, אולם במשרד המשפטים אמרו להם כי היכולת שלהם מבחינת כוח אדם בזמן הקצר שנותר היא "לייצר מקסימום 260 עמודי חקיקה".
בישיבות שקיימו שלשום נציגי משרד המשפטים, בראשות היועץ המשפטי לממשלה אביחי מנדלבליט, עם אנשי אגף תקציבים העבירו הראשונים מסר מתריע לפיו כמות כה גדולה של רפורמות בתוך זמן כה קצר עלולה לעורר קשיים משפטיים ואף לא לעבור את מבחן בג"ץ. זאת לאור הערות שנתן בג"ץ בעבר החל משנת 2003 על כך שיש גבול עד כמה אפשר להעמיס על חוק ההסדרים ברפורמות שלא עוברות את מסלול החקיקה הרגיל.
"אתם מגיעים עם כמות גדולה מאוד של דרישות שלא ניתן לעמוד בה בסד הזמנים הבלתי אפשרי הזה", היה המסר העיקרי שהעבירו היועמ"ש ואנשיו לבכירי האוצר בדיון שהתקיים שלשום בטיוטת חוק ההסדרים. בסיומו, נשלחו אנשי אגף תקציבים לבצע תיקונים בטיוטה ולתאם נושאים נדרשים מול משרדי ממשלה אחרים. לאנשי האוצר לא נותר זמן רב לבצע תיקונים, היות וחוק ההסדרים אמור לעלות לדיון בממשלה כבר ב־1 באוגוסט, כאשר הממשלה מעוניינת להעביר אותו עוד לפני ראש השנה בקריאה ראשונה בכנסת.
לצד התמקדות הביקורת של אנשי הייעוץ המשפטי בכמות הרפורמות הרבה, במהלך הדיונים השמיעו נציגי משרד המשפטים גם ביקורת ספציפית לגבי כמה רפורמות. התנגדות עקרונית הובעה לרפורמה ליצירת פרוטוקולי דיונים בהליכים אזרחיים בבתי משפט באמצעות בינה מלאכותית במקום על ידי קלדנית מחשש לפגיעה בזכויות אזרחים בעיקר כאלה שאינם מיוצגים. מדובר בחלק מרפרמת ניהול בתי המשפט, ונטען כי פיילוט שבוצע למערכת היה לא מוצלח.
ביחס לתכנון להטיל אגרת גודש טענו אנשי הייעוץ המשפטי כי מנגנון הפיקוח הדיגיטלי על המשתמשים בדרך עלול לפגוע בזכותם לפרטיות באופן לא סביר וכי יש חשש שהחברה הפרטית שתפעיל את השירות תוכל לעקוב אחר המשתמשים. בנוסף טענו אנשי משרד המשפטים כי המנגנון שיקנה הנחה למי שיתקינו אפליקציה עלול להפלות לרעה אנשים שלא משתמשים בטלפונים חכמים. ביחס לרפורמה המתוכננת בייבוא הושמעה ביקורת על כך שהיא עדיין לא הוסדרה מול משרד הבריאות ועלולה אף לסתור אמנות בינלאומיות שישראל חתומה עליהן. לגבי הרפורמה לקיצור הליכי התכנון וזירוז הסבתם של משרדים לדירות נטען כי היא עלולה לפגוע בזכות הציבור להישמע, היות והיא אינה מתירה לו די זמן להשמיע התנגדויות. בנוסף מחו אנשי משרד המשפטים על כך שקיבלו את טיוטת הרפורמה בחקלאות רק בבוקר הדיון וכי על הרפורמה בכשרות שמעו בכלל בתקשורת.
נכון לעכשיו, כלל הצוותים באגף תקציבים קיבלו הנחיה לחשוב על רפורמות שעליהן ניתן לוותר בחוק ההסדרים הקרוב. ככל הנראה, כל הצוותים ייאלצו לתרום מחלקם. קיימת גם אפשרות לפיה רפורמות קיימות יקוצצו. בין השאר נבחן כיווץ רפורמת הייבוא. אחד הצעדים עליו כבר הוחלט הוא הוצאתה מחוק ההסדרים של הרפורמה לרשויות מטרופוליניות, וזאת, לדברי גורמים המעורבים בתהליך, "כתוצאה מהלחץ של משרד המשפטים". מדובר ברפורמה שהייתה אמורה לייצר גוף שיסנכרן ויפעיל את התחבורה הציבורית במרחב שיכלול רשויות רבות.
פרופ' ברק מדינה, רקטור האוניברסיטה העברית ומומחה למשפט חוקתי אמר ל"כלכליסט" כי "הבעייתיות בחוק ההסדרים ידועה. בג"ץ העיר על כך כעשר פעמים, אך עדיין לא פסל שום חוק שהתקבל בחוק ההסדרים. המבחן צריך להיות מידת הישירות והמיידיות של ההשפעה של הרפורמה על התקציב. אם זה לא ישיר, זה לא צריך להיות שם".
