משפט שדה: אסור ומותר בתקופת מעבר
משפט שדה: אסור ומותר בתקופת מעבר
הממשלה כבר נכנסה לתקופת מעבר והכנסת צפויה להיכנס אליה השבוע. כיצד הן יוכלו לפעול כעת ובאילו תחומים, מה ההבדל בין מינוי רמטכ"ל למינוי מנכ"ל לביטוח לאומי, ולמה החוק הראוי ביותר, שימנע מנאשם בפלילים להרכיב ממשלה, עולה כעת בדרך הבלתי ראויה ביותר
1. ממשלה או כנסת: תקופת מעבר שונה לזרועות שלטון שונות
חוק הנאשם ומינוי הרמטכ"ל הם שתיים מהיוזמות שעלייתן סמוך לסיום כהונת ממשלת בנט־לפיד מעוררת מתח משפטי ופוליטי. עם זאת, שתיהן נפרדות ואינן שייכות לאותו משטר ההגבלות המשפטי.
חוק הנאשם שייך לחקיקה, כלומר הוא תוצר של הכנסת, ומינוי רמטכ"ל הוא בסמכות הממשלה. משטר הגבלות שונה חל על הכנסת ועל הממשלה. ראשית, במועד ההתחלה שלו. הממשלה נכנסת להגבלת תקופת המעבר מיום ההכרזה על פיזור הכנסת, ביום שני בשבוע שעבר. לכן הסבה היועצת המשפטית לממשלה גלי בהרב מיארה את תשומת לבו של שר הביטחון בני גנץ, שאנחנו כבר ב"ממשלת מעבר". הכנסת, לעומת זאת, תיכנס לתקופת המעבר רק לאחר שתכריז על התפזרותה לקראת בחירות. כלומר, חקיקת חוק הנאשם אפשרית עד ליום הפיזור, שצפוי השבוע. המגבלה עד אז היא פוליטית ולא משפטית.
2. הגבלות לממשלה: מותר ואסור במינויים, בכלכלת בחירות ובמו"מ על שלום
חוק יסוד: הממשלה לא הגדיר מפורשות מהן סמכויות ממשלת מעבר, אלא הסתפק בקביעה כי ממשלת מעבר ממשיכה "במילוי תפקידיה עד שתיכון הממשלה החדשה". ההגבלות מגיעות משני מקורות: פסקי דין של בג"ץ והנחיית היועץ המשפטי לממשלה.
פרופ׳ רבקה ווייל, בית ספר רדזינר למשפטים, אוניברסיטת רייכמן, מצביעה על שלושה תחומים שזכו להתייחסות בג"ץ: מינויים במגזר הציבורי, חלוקת טובין חומריים וניהול משא ומתן לשלום.
ממשלת ברק ניהלה משא ומתן לשלום לאחר פיזור הכנסת ובג"ץ דחה את העתירה שהגיש פרופ' הלל וייס. לכאורה אבסורד: בג"ץ מאשר משא ומתן לשלום, אבל פוסל מינוי רבנים ראשיים? פרופ' וייל מרככת את האבסורד: "בחירת הרבנים אינה הפיכה ויש לה אופי סופי, ואילו הסכם שלום בינלאומי מותנה באישור הכנסת לשם תקפותו במישור הבינלאומי". אבל, לא כל המינויים בהכרח נעצרים. מינויו של פרופ' יובל אלבשן למנכ"ל ביטוח לאומי, למשל, כבר הועבר לאישור ועדת גילאור, והנחיית היועץ המשפטי קובעת שניתן להשלים מינויים שהועברו לוועדה לפני הכרזת הפיזור.
ומה באשר לחלוקת טובין? ב־2008 אסר בג"ץ על ועדת סל התרופות להתכנס לפני הבחירות, אך הותר לה להתכנס מייד לאחריהן, בטרם תיכון ממשלה חדשה. החשש היה שאם ועדת הסל, ובעקבותיה הממשלה, יחליטו לפני הבחירות על הרחבת סל התרופות, יהווה הדבר מעין שוחד בחירות וניסיון לחלק טובין חומריים בדמות תרופות, כדי לחזק התמיכה בשלטון הקיים. לאחר הבחירות נעלם החשש שההחלטה תהווה שוחד בחירות.
ומה ההבדל בין מינוי לטובין (לדוגמה - תרופה): בעצם המינוי יש טובת הנאה לממונה, ואילו סל התרופות הוא טובת הנאה שמיועדת לציבור, שלאחר הבחירות כבר לא השפיע על תוצאותיהן. סיפור ועדת הסל מתכתב עם "כלכלת בחירות" - שתורגמה גם היא להנחיית יועץ 1.1904 שאוסרת על "הבטחות בחירות": "ככלל, יש להימנע ממתן הבטחות מינהליות. הוראה זו חלה ביתר שאת בתקופת בחירות שבה באופן עקרוני יש להימנע מהבטחות או התחייבויות לחלוקת הטבות או להקצאת תקציבים ספציפיים במהלך סיורי בחירות או בזיקה אליהם".
פרופ' שמעון שטרית מציין כי בשנת 2014 הסתייג היועץ המשפטי לממשלה מהעברת כספים להתנחלויות ומהעלאת שכר המינימום ערב בחירות, מה שאילץ את הסיעות בכנסת להעלות את שכר המינימום בחקיקה ראשית. לעומת זאת, באותה שנה ולאחר התפזרות הכנסת ניתן הכשר להנהגת תוכנית מחיר מטרה בתחום הדיור.
3. קשיחות במינוי: להבדיל ממינויים, בית המשפט איפשר לממשלות לפעול
מדוע יש להגביל ממשלת מעבר: ראשית, בגלל "הגירעון הדמוקרטי" – היעדר אמון של הכנסת - בסיס הלגיטימציה של פעולת הממשלה - נחלש. שנית, קיים חשש שפעולותיה ינבעו ממניעים פסולים, מניסיון להכתיב מהלכים היסטוריים או מינויים בכירים ללא מנדט ולעתים בניגוד למנדט מהעם, כשהתוצאה היא כבילת ידי הממשלה הבאה וסיכול תוצאות הבחירות. לכן, ההנחיה של בג"ץ ושל היועץ המשפטי לממשלה היא לנהוג באיפוק, אלא אם כן קיים "צורך ציבורי חיוני בעשייה". שר הביטחון רוצה למנות כעת רמטכ"ל? שיואיל להצביע על צורך ציבורי חיוני.
ממשלות מעבר לא היססו בעבר לקבוע עובדות דרמטיות. ראש הממשלה מנחם בגין הורה להפציץ את הכור העיראקי ב־7 ביוני 1981 סמוך לבחירות שהתקיימו ב־30 ביוני. אולמרט יצא למבצע עופרת יצוקה בעזה בזמן כהונת ממשלת מעבר. ממשלת המעבר בראשות אולמרט המשיכה לנהל משא ומתן לשלום עם סוריה והרשות הפלסטינית ובכלל זה בנוגע לעתידן של רמת הגולן וירושלים, ובג"ץ דחה עתירה של לימור לבנת נגד סבירות המשא ומתן בתנאים אלה.
בענייני מינויים בג"ץ הוכיח קשיחות רבה יותר. ב־2008, שוב בזמן כהונת ממשלת המעבר של אולמרט, ביקש שר המשפטים דניאל פרידמן למנות שופטים לבתי המשפט על רקע המחסור החמור. לכאורה "צורך ציבורי חיוני". אלא שנציגי בית המשפט העליון בוועדה, בראשות הנשיאה דורית ביניש, התנגדו. זו הייתה שגיאה גדולה מבחינתם: לצורך טרפוד המינויים שהוביל שנוא נפשם פרידמן, זיהו השופטים את הליך בחירת השופטים כאקט פוליטי, שיש להימנע ממנו בסמוך לבחירות, ובכך הכתימו את הבסיס המקצועי־ניטרלי שאמור לאפיין את התהליך. בנוסף, ביניש עצמה נבחרה לעליון בתקופת ממשלת מעבר.
4. חקיקה בהסכמה: המשך פעילות הכנסת תלוי בהסכמות פוליטיות ובראשי הוועדות
ועכשיו לחקיקה. כמו חוק יסוד: הממשלה, גם חוק יסוד: הכנסת אינו מפרט מהן סמכויות הכנסת בפגרת בחירות. כל שנאמר בו הוא ש"הוראות בדבר מועדי הכנסים של הכנסת ובדבר כינוס הכנסת שלא בתקופת הכנסים ייקבעו בחוק".
התוצאה היא, שפעילות כנסת מעבר שהתפזרה מוכתבת בידי התקנון, בידי הסכמות, בידי שיקול הדעת של יו"ר הכנסת וראשי הוועדות. ובכל זאת, החוק נותן לממשלה יתרון מובהק. רק הממשלה יכולה ליזום הצעת חוק, האופוזיציה וחברי כנסת לא יכולים להעלות הצעות חוק פרטיות. אבל, גם היוזמות הממשלתיות הוכפפו בעת הזו ל"וועדת ההסכמות", ששולטת בין היתר על כינוס ועדות הכנסת שמטפלות בהכנת החוק לקריאה שנייה ושלישית. ועדת ההסכמות מורכבת מנציגי קואליציה ואופוזיציה, כאשר המטרה היא לקדם רק חוקים מוסכמים.
חקיקה ביוזמת הממשלה - ללא הסכמת ועדת ההסכמות - אפשרית אם מדובר בנושאים הנוגעים לניהול שוטף של המדינה, לצורך מימוש אינטרס ציבורי מובהק, שאינו סובל דיחוי.
5. פגיעה בחוקי יסוד: המחיר של קידום חוק שימנע מנאשם להרכיב ממשלה
הנוהג המובהק בכנסת מאז ומעולם הוא שאין דיונים בחקיקה חדשה ערב בחירות, במיוחד בדיני הבחירות עצמם. בוודאי שלא לשינוי חוקי יסוד. זה אגב לא הפריע לנתניהו לנסות לתקן לפני הבחירות את חוק הבחירות – סיפור הכנסת המצלמות לקלפיות. היוזמה נבלמה בסופו של דבר הודות ליו"ר ועדת הבחירות המרכזית חנן מלצר ולחברי הכנסת שמנעו זאת.
את החוק שימנע מנאשם בפלילים להרכיב ממשלה מנסים עדיין להעביר בימים הספורים שנותרו עד לפיזור הכנסת. טכנית ותיאורטית (אם כי לא ראוי) זה אפשרי, והשאלה היא יותר פוליטית ממשפטית. מצד שני, החוק נועד להפעיל לחץ כפול על האופוזיציה: לקבל בתמורה להורדתו הסכמה לחוקים אחרים, וגם, להקדים את פיזור הכנסת בגלל החשש של הקואליציה שנתניהו יצליח לגבש סביבו 61 חברי כנסת בלי ללכת לבחירות.
חוק הנאשם נועד לאזן את האיומים במשוואה הזו: ככל שיתארכו חיי הכנסת - כך יגדל הסיכוי להעברתו. חוק הנאשם הוא חוק ראוי ביותר מבחינה ערכית ונורמטיבית, וצריך היה להעבירו מזמן ובהסכמה רחבה ככל שניתן, ולא כאיזה טריק של הרגע האחרון שגם הוא נועד בסופו של דבר לשמש כלי במשחק הפוליטי.
הזניית חוקי היסוד, המפעל החוקתי שאמור לשמש מגדלור חינוכי־חברתי ולא רק משפטי, היא עוד אחד ממפגעיה של הפוליטיקה בשנים האחרונות.
