ניתוח כלכליסטקרן המטבע שולחת שיעורי בית לאוצר ולבנק ישראל
ניתוח כלכליסט
קרן המטבע שולחת שיעורי בית לאוצר ולבנק ישראל
אף על פי שהמלצות הקרן לא תמיד נשמעות בישראל, הפעם הדו"ח שלה נוגע בנקודות בעייתיות במיוחד במשק: ההתערבות הלא פוסקת בשוק המט"ח, תחום התעסוקה שמתקשה להתאושש מהקורונה, וכמובן מחירי הדיור שלא עוצרים
הדו”ח השנתי המלא על כלכלת ישראל של קרן המטבע הבינלאומית (IMF), הארגון הכלכלי הבינלאומי החשוב בעולם, מהווה מעין מורה נבוכים להבנת המשק, ולא פחות חשוב מגיש הצעות מעשיות למדיניות הרצויה בכל היבט מאקרו־כלכלי.
חלק מההמלצות שפורסמו בשבוע שעבר נשמעות מוכרות, כלומר פורסמו בעבר, אך הן ממשיכות לזכות להתעלמות מוחלטת גם מהממשלה הנוכחית שכן הן אינן נוחות פוליטית. חלק אחר טריות יותר על רקע האתגרים החדשים שנוצרו בעידן הפוסט קורונה. המסמך מציג את המחלות הכרוניות של כלכלת ישראל שמעכבות את הפיתוח שלה וגם את התרופות המוצעות. מעבר לאבחונים ולטיפולים המתאימים להם שמוצגים בדו”ח הוא כולל את ההערות של מקבלי ההחלטות בתחום בישראל, תוך הצצה על איך הם רואים את התמונה המאקרו־כלכלית עליה הם ממונים. ברוב המוחלט של המקרים מדובר על משרד האוצר ובנק ישראל, האחראים על גיבוש המדיניות.
1. רפורמה מקיפה בתחום המסים
הקרן קובעת כי יש הכרח להגדיל את ההכנסות המדינה ממסים, באמצעות הרחבת בסיס המס, כלומר יותר משלמי מסים. זאת, על מנת להגדיל את ההוצאה האזרחית שהיא נמוכה במונחים השוואתיים אך גם כדי להגדיל את ההשקעות בתשתיות ובתוכניות תעסוקה, וכדי לבנות מחדש כריות ביטחון במקרה של משבר, וגם כדי להחזיר את רמות החוב לאלו של ערב המשבר לכוון של 60% תמ"ג אחרי שזינקו בכ־10 נקודות אחוז.
הדו”ח משקף את ההבנה, גם בתוך האוצר ובבנק ישראל, כי היקף גביית המסים שרשם שיא ב־2021 - שנה מיוחדת שסימנה את החזרה לשגרה אחרי מגיפת הקורונה - מהווה אירוע חד־פעמי שלא צפוי לחזור על עצמו. זאת בגלל הצפי לירידה בצריכת מוצרי בני קיימא - מכוניות, מוצרי חשמל ועוד, אחרי הפתיחה המחודשת של המשק, אך גם במסים הישירים הקשורים לפעילות סקטור ההייטק ששבר שיאים ב־2021.
3 צפייה בגלריה
יו"ר קרן המטבע הבינלאומית קריסטלינה גאורגייבה. הצגת הכשלים ואפשרויות התיקון של כלכלת ישראל
(צילום: איי אף פי)
בראש ובראשונה ממליצים בקרן המטבע על ביטול פטורים והטבות מס, לרבות במע"מ. בשלב מאוחר יותר, ממליצים על העלאת מסי הכנסה גם באמצעות ביטול הטבות מס פנסיוניות - בעיקר לשכבות העשירות יותר - אך גם לחברות, לרבות הטבות מס על יצוא. אלא שגם כאן יש חידוש מרענן. בקרן סבורים כי יש מקום להגדיל את שיעור מס הכנסה במדרגות המס הנמוכות יותר וזאת על מנת להגדיל את שיעור המס הממוצע לבעלי השכר הגבוה. על מנת שלא לפגוע בשכבות החלשות יותר, הם מציעים "לאזן" ובמקביל להגדיל את מענקי העבודה - מס הכנסה שלילי. גם השנה באוצר לא התלהבו מההמלצה הזו וסברו כי עדיף למצוא את המשאבים לכל המטלות האלו בקיצוצים ובייעול ההוצאה.
2. איך לטפל באינפלציה מזנקת
צוות הקרן מדגיש כי האינפלציה בישראל מזנקת וכי לא מדובר במצב זמני או נקודתי. להיפך, בקרן המטבע מדגישים כי הלחצים האינפלציוניים הבסיסיים התחזקו מאוד. יתרה מזו, הם מצביעים על העלייה המשמעותית בציפיות לאינפלציה - המשתנה הכי קריטי שיש לנטר כדי למנוע התפרצות אינפלציונית. זאת, לפני שהם ראו את הפרסום האחרון ביום שלישי שעבר, המעיד כי אותן ציפיות זינקו בחדות מ־2.5% בפברואר ל־3.1% (שנה ראשונה), מעל לגבול העליון של היעד ושיא בשנים האחרונות. לגבי השנה השנייה הציפיות קפצו ל־3.4%.
בקרן המטבע ממליצים לשלב יחד עם העלאות הריבית גם מכירת אג”ח ממשלתיות. הדבר יאפשר העלאה הדרגתית יותר של ריבית בנק ישראל וגם יסייע בקירור הנדרש של שוק הנדל”ן בישראל
עוד מראים כלכלני הקרן כי הריבית של בנק ישראל נמוכה באופן קיצוני לתנאי המשק כפי שהיא משתקפת בריבית הריאלית - הריבית הנומינלית של בנק ישראל בניכוי הציפיות לאינפלציה - שמתקרבת למינוס של 3%. מכאן שהם ממליצים להתחיל במיידי את מה שמכונה "צמצום מוניטרי" או "הידוק המדיניות", דבר שהלכה למעשה כבר החל עם סיום כל תוכניות הרכישות - הן של אג"ח והן של מט"ח - שראינו בעידן הקורונה. כעת, לנוכח הזינוק באינפלציה ובציפיות, הצוות מדבר על הצד העיקרי של "ייקור הכסף" - העלאת הריבית דבר שצפוי לקרות כבר באפריל הקרוב ולהמשיך באופן הדרגתי. אלא שלצד העלאת הריבית קצרת הטווח על בנק ישראל להשפיע על הריבית ארוכת הטווח - שהיא הריבית של אג"ח ממשלתיות (ל־10 שנים בדרך כלל). ריבית שמספרת לנו במילים פשוטות מה הוא "מחיר הכסף".
במהלך הקורונה, בנק ישראל רכש 76.5 מיליארד שקל באג"ח ממשלה, והגיע ליתרה במאזן של 85 מיליארד שקל, כדי להוריד את אותה ריבית ארוכת הטווח ולתמוך בצמיחה בעת מיתון הקורונה וגם כדי לתמוך בממשלת ישראל שהיתה זקוקה להרבה כסף בתנאים נוחים. כעת ממליצים בקרן להשלים את ההידוק ולשלב יחד עם העלאות הריבית גם מכירת של אותן אג”חים ממשלתיות. שילוב של העלאת הריבית ארוכת הטווח לצד ההעלאה הרגילה תאפשר העלאה הדרגתית יותר של ריבית בנק ישראל וגם תסייע בקירור הנדרש של שוק הנדל"ן" (ראו להלן בסעיף 7).
3. כוחות השוק יקבעו את מחיר השקל
צמצום ההתערבויות בשוק המט"ח למינימום היא אחת ההמלצות המוכרות יותר של הקרן מאז 2008, השנה בה החליט נגיד בנק ישראל דאז סטנלי פישר להתערב בשוק המט"ח ולרכוש דולרים. בקרן מעולם לא ראו בעין יפה את ההתערבות הזו אך הפעם יש לזה הסבר מעניין במיוחד. בבדיקת מאזן התשלומים ובעיקר החשבון השוטף - הכניסה והיציאה של מט"ח אל ומתוך המשק בגין יבוא ויצוא סחורות, שירותים, שכר, ונכסים - הגיעו בקרן למסקנה כי העודף הזה אינו תואם לגמרי את הגורמים הבסיסיים של המשק (FUNDAMENTALS) בטווח הבינוני. כלומר, הוא מעל הנורמה או הרמה הטבעית שלה. "לכן, יש לאפשר לכוחות שוק לקבוע את מחיר השקל, כאשר על בנק ישראל לבצע ההתערבויות בשוק המט"ח רק כאשר נרשמות אנומליות", נכתב בדו”ח. כלומר, ברגע שהשקל מתחזק, מחיר היבוא יורד (מוזיל אותו) והדבר מקטין את העודף (יוצאים דולרים החוצה). זה בעצם המנגנון הטבעי להחזיר את החשבון השוטף לשיווי משקל וזה אינו המצב כעת. לפי תגובת בנק ישראל, נדמה כי גם השנה אנשיו אינם מתרגשים יתר על המידה מההמלצה הזו שרלבנטית מאי פעם. שכן ברגע שבנק ישראל יתחיל בהעלאת הריבית, מהלך התומך בחיזוק השקל, הדילמה האם להתערב שוב תצוף.
4. צמצום האבטלה והמשרות הפנויות
בקרן המטבע הבחינו בגידול המתמשך במספר המשרות הפנוית שהגיע החודש לכ־150 אלף, ולעובדה כי אותן משרות פנויות מתפזרות על פני כלל הסקטורים במשק. הצוות מסביר כי התופעה הזו מעידה על פערי מיומנויות או אי־התאמה בין המיומנויות הקיימות לאלו הנדרשות. שם סבורים כי התופעה הזו שהגיע לממדים חסרי תקדים בעידם הפוסט־קורונה מהווה מכשול לצמצום נוסף של האבטלה. לפי התחזיות צפויה להישאר מעל רמות של ערב המגפה סביב ה־3.9%-3.8% בשנתיים הבאות. לכן, ממליצים בקרן על השקעה רצינית במדיניות אקטיבית בשוק העבודה, תחום שממשלות ישראל לדורותיהן מצטיינות בתת־השקעה בו: 0.15% תמ"ג לעומת 0.63% תמ"ג בממוצע ב־OECD.
בקרן לא מרוצים מהיקף התוכניות הקיימות. "נדרשים יותר משאבים ממה שעולה מתוכניות הממשלה לטווח הבינוני", נכתב בדו”ח. בסך הכל מדובר בצעדים אקטיביים כדי לסייע לאזרחים בגיל העבודה למצוא עבודה - כגון הגדלת תקצוב הכשרות מקצועיות למבוגרים חסרי מיומנויות (למשל, גברים חרדים); עידוד המגזר הפרטי לתמוך בתוכניות הכשרה; מתן סובסידיות לגיוס והכשרה. הקרן מצאה כי השונות הכל כך רחבה במיומנויות העובדים הישראלים יצרה למעשה שוק עבודה דואלי שמחולל אי־שוויון כלכלי. הבעיה כעת כפולה - גם ישנן משרות רבות לבעלי מיומנויות נמוכות שאינן פנויות, ועובדים בתחום זה שטרם חזרו לשוק וזקוקים לפתרונות. אך גם יש מחסור בעובדי הייטק והוא עלול לפגוע בתעשייה ובכך בצמיחה.
5. רשת הביטחון הסוציאלית מתוקצבת בחסר
רשת הביטחון הסוציאלית של ישראל זקוקה לחיזוק בשל תקציב בחסר וחוסר מיקוד, קובעת הקרן. מדובר בארגון הנחשב לאחראי על מיסוד הקפיטליזם בעולם, והערה כזו מצריכה מסקנה אחת: אותה רשת חייבת שינויים דרמטיים ועמוקים גם של תקצוב וגם של טיוב. הדו"ח מצביע שתהליך התאוששות המשק היה לא אחיד בין הסקטורים הכלכליים השונים ובין המגזרים. בזמן שמגזרי ההייטק ושאר הסקטורים המורכבים מבעלי מיומנויות גבוהות, הניעו והובילו את הצמיחה האיתנה של ישראל (8.2% ב־2021), מגזרים אחרים התקשו להרים את הראש. העוני נפוץ בקרב קבוצות, לרבות ערבים וחרדים, בשל שיעורי השתתפות בכוח העבודה וכישורים נמוכים שמסבירים את אי־השוויון בהכנסות. לפי הקרן חיזוקו של אותו אי־שוויון עלול להוביל לתסיסה חברתית ולפגיעה בלכידות הפוליטית של הקואליציה הנוכחית.
6. לבחון מחדש את הכללים הפיסקאליים
כמו שבנק ישראל מאוד לא אוהב את הביקורת על התערבותו בשוק המט"ח, כך האוצר מאוד לא אוהב כשמבקשים ממנו לפקח על כללי התקציב הקיימים ולהתאימם למציאות המשתנה. תזכורת קצרה: הממשלה פועלת לפי 3 כללים תקציביים (פיסקאלים) או מגבלות. מגבלת הגירעון - קובעת גירעון מקסימלי; תקרת ההוצאה - קובעת הוצאה ממשלתית מקסימלית; הנומרטור - מציג את הצטברות ההתחייבויות וקובע את ההתאמה הנדרשת - העלאת מסים או קיצוצים.
כלכלני הקרן סבורים כי למשל, מגבלת ההוצאה היא קשוחה מדי דבר שגורם לעיתים להפר אותה או לפספס הוצאה הכרחית, כמו זו של השקעות בתשתית שישראל מאוד מפגרת בתחום לעומת ה־OECD. כמו כן, הכללים לא קובעים מתי אירוע חד־פעמי (כמו מגפה), מתירים חריגה מאותו כלל. הדו”ח מצביע על כך שלבסוף הממשלה נאלצה להקים קופסת קורונה חוץ־תקציבית. לכן בקרן מפצירים באוצר לא רק לבחון את כל המסגרת מחדש אלא גם להקים גוף עצמאי חוץ־אוצרי (מועצה פיסקאלית) שיפקח על ציות של אותם כללים והתאמתם למטרות שנקבעו.
7. צינון שוק הדיור הישראלי הרותח
כלכלני הקרן מוטרדים מהמתרחש בשוק הדיור ומציעים להקשיח את תנאי המשכנתא. "הזינוק המהיר של המשכנתאות תרם לעלייה במחירי הדיור", הם כותבים ומפצירים בממשלת ישראל לזרז ולהקל על תהליכי תכנון ובנייה תוך ביצוע שינויים מבניים בתהליכים האלו. אך בד בבד, היות ומדובר בתהליכים ארוכי־טווח, דו"ח הקרן מבקש לבחון כמה צעדים בצד ההלוואות לדיור וזאת לא רק כדי לקרר את הביקושים אלא בעיקר כדי לשמור על היציבות הפיננסית של המשק הישראלי.
בקרן רואים עלייה בסיכונים הקשורים לשוק הנדל"ן ומפצירים בבנק ישראל ובמשרד האוצר לא להעלים עין ולטפל בהם. בהקשר הזה הגיבו בבנק ישראל כי המערכת הפיננסית איתנה, שהפתרון הוא בצד של ההיצע, כלומר בניית דירות, וכי יש להותיר את רוב הפיקוח על המערכת הפיננסית בידי בנק ישראל, דבר שהוכיח עצמו גם בזמן משבר הקורונה.
