ראיוןמנהל חטיבת המחקר בבנק ישראל: "יש לרפורמה השפעה מהותית על המשק"
ראיון
מנהל חטיבת המחקר בבנק ישראל: "יש לרפורמה השפעה מהותית על המשק"
ד"ר עדי ברנדר מזהיר מפני ההשלכות של ניסיון ההפיכה המשטרית: "אנחנו רואים קשר בין קידום החקיקה לתגובות בשווקים ולשינוי בשער החליפין". והוא מתייחס גם לסעיפים במחלוקת בתקציב המדינה
ד"ר עדי ברנדר, מנהל חטיבת המחקר בבנק ישראל, נכנס לתפקידו בתחילת 2023. חטיבת המחקר אחראית על "תחזית המאקרו" שבנק ישראל מפרסם ארבע פעמים בשנה. התחזית האחרונה של החטיבה, שהיא גם התחזית הראשונה שנכתבת באופן מלא תחת ניהולו של ברנדר, הציגה תרחישים קודרים לגבי ההשלכות האפשריות של הרפורמה המשטרית.
ברנדר, כלכלן מוערך שעובד כבר למעלה מ־20 שנה בבנק ישראל, משדר איפוק וממלכתיות, בדיוק כמו הגוף שבו הוא עובד. התחזית של חטיבת המחקר בבנק ישראל בנויה על יסודות שונים מאלו של משרד האוצר ושל הכלכלנים שהתבטאו עד כה. בבנק ישראל החליטו שלא להסתכל על הטווח הארוך, אלא דווקא על הטווח הקצר. בבנק רוצים לדעת איך הרפורמה תשפיע על ה"מחר בבוקר שלנו", על האינפלציה, על שער החליפין ועל הריבית.
לפני שנצלול לעומק התחזית החריגה, ביום שישי האחרון התפרסם מדד מחירים גבוה - 0.4% - אך עדיין נמוך מהתחזיות המוקדמות, האם אפשר ללמוד מכך שתהליך בלימת האינפלציה החל?
"בחודשיים האחרונים ראינו בלימה ואף ירידה קלה של האינפלציה השנתית, וזאת למרות הפיחות שתרם לעליית המחירים. בנוסף, שיעור העלייה השנתי של מחירי הדירות התמתן, ובחודש האחרון אף ירד. אנו מעריכים שהעלאות הריבית תרמו להתמתנות האינפלציה ושזו תמשיך לרדת במהלך השנה. כמובן שהמשך הירידה תלוי בהמשך ירידת האינפלציה בעולם, בהתייצבות שערי החליפין - שאינו מושפע רק מכוחות כלכליים, ובהתמתנות העלייה בשכר הדירה".
עצם הפרסום של תחזית כלכלית מפורטת שמתייחסת להפיכה המשפטית, ומנוסחת בה עמדה המתעמתת עם עם הממשלה - אינה ברורה מאליה. גם מכיוון שהתגובה הממשלתית צפויה להיות אגרסיבית. יש גופים במשק שמנסים לשמור על עמימות, בעיקר בתקופה הזו שבה מתנהלים מגעים בבית הנשיא.
מעבר להשלכות עיתוי הפרסום, העמקנו בביקורות המקצועיות שהעלה בנק ישראל בדו"ח השנתי שלו על הממשלה. וגם ביקשנו לבדוק האם יש דרך להיות אופטימי לגבי כלכלת ישראל. לאורך כל הראיון ברנדר נותר ממלכתי ומקצועי, ודווקא משום כך, האזהרות שלו המתבססות על נתוני הדו"ח מטרידות עוד יותר.
החטיבה שבראשותך פרסמה תחזית מפורטת לנזקים הכלכליים שיכולים להיות מהרפורמה המשפטית. אתה והנגיד יכולתם לחמוק מזה בקלות, במיוחד כשאנחנו בתקופת "השהיה", אז למה בכל זאת?
"היה חשוב לנו לאפיין את הסיכונים לכלכלה. עשינו 'תחזית בסיסית' שבה כל העסק נרגע ואין השפעות על הכלכלה. אבל נשאלנו, 'איפה אתם חיים?'. יש משהו שמסעיר את כל המדינה, ואומרים שיש לו השפעות על הכלכלה. לכן, היה חשוב לנו לאפיין את תמונת המצב, להגיד מה ההנחות שלנו, ומה עשויות להיות האלטרנטיבות. אנחנו מזכירים שוב ושוב שיש אי־ודאות מאוד גדולה, אבל חשוב לאפיין איך תיראה הכלכלה במקרה שבו הדברים הולכים לכיוון של תהליכים שנעשים שלא בהסכמה ומשנים את המערכת המוסדית".
יכולתם להסתפק באמירה כללית, אבל בחרתם להיכנס ממש למספרים.
"חשבנו שנכון להציג גם את סדרי הגודל שבהם זה יכול להשפיע על המשק, במיוחד כשבמהלך העבודה מצאנו שמדובר בסדרי גודל משמעותיים, זה לא משהו שתחזית המאקרו לא מושפעת ממנו".
יהיו שיגידו שהמסמך שלכם הוא כבר לא תחזית, אלא מעין ייעוץ לממשלה.
"אנחנו מדגישים כי אין לנו שיפוט ספציפי על הרפורמה. התחזית נועדה לתת לנו ולציבור תמונת מצב של איזה סוג השפעות יכולות לקרות. אנחנו מסתכלים על המשק הישראלי ואנחנו רואים את הקשר שיש בין קידום החקיקה לבין תגובות בשווקים הרלבנטיים. אנחנו מדברים על פערי תשואות בין האג"ח הישראליות לבין אלה של מדינות אחרות, על פערים בשוק המניות הישראלי לעומת שוקי מניות אחרים, ועל שינויים בשער החליפין. אנחנו רואים שיש קשר בין התקדמות או נסיגה בחקיקה לבין מה שקורה בשווקים, האינדיקטורים מראים באופן ברור שהשוק לא אדיש למצב הזה".
ואז החלטתם להשתמש במודל שלכם להערכת השפעה של זעזועים על הכלכלה הישראלית, מודל שמבוסס על ההיסטוריה הכלכלית של ישראל. זה שונה מאוד ממה שעשו באוצר או מהתייחסות הכלכלנים. אתם לא מתבססים על הספרות שטוענת שיש קשר בין ביצועים כלכליים למבנה המשטר.
"אנחנו מדלגים צעד אחד ומסתכלים על התגובות של השווקים ומה קורה בהם בשלושת החודשים האחרונים. מתוך כך אנחנו מבינים על מה זה עשוי להשפיע. מצאנו שלושה דברים: העלאה של פרמיית הסיכון, ירידה בהשקעות בכל רמת ריבית, וירידה בביקוש לייצוא. כשאנחנו רואים שיש זעזוע אנחנו מכניסים את הנתונים למודלים שלנו שמנבאים את ההשפעה של 'זעזועים' על הכלכלה".
ומה המודל מלמד אותנו מעבר למספרים: ירידה של בין 0.8% תוצר ל־%2.8 בממוצע בשלוש השנים הקרובות - שהם, כמו שאתם אומרים, לא ודאיים?
"התובנה החשובה מההיסטוריה של הזעזועים היא שחשוב מאוד איך השוק תופס את הזעזוע. אם הוא תופס את הזעזוע כ'זמני' או כ'קבוע'. אם השוק תופס את השינוי כקבוע אז ההשפעה היא הרבה יותר גדולה, ומתרחשת כבר כיום".
השינויים המשטריים ייתפסו כשינויים קבועים?
"בתחזית אנחנו נותנים את שתי האפשרויות, אבל מן הסתם שינויים של חוקי יסוד הם לא דברים שאתה חושב שהולכים להשתנות בחזרה מחר בבוקר".
אתם העדפתם לא לדבר על כלכלה מוסדית ולא על הטווח הארוך, אבל בסוף דווקא המסמך שלכם הוא אולי המפחיד ביותר כי הוא מדבר על השפעות שיורגשו בטווח המיידי.
"אם צפויות השפעות ארוכות טווח אני מצפה לראות את זה בתמחור של המשק כבר כיום. אני לא מבקר את העבודה של האוצר שלקחו התייחסות אחרת, לגיטימית, שמתבססת על ספרות רצינית. אנחנו חשבנו בקונטקסט של תחזית לעכשיו. הגישה שלנו מאפשרת לא להיכנס לכלכלה המוסדית. השוק עושה את העבודה בשבילנו וממנו עולה שמשהו הולך להשתנות".
עד כמה אתם משוכנעים שהתגובות שאנו רואים בשוק בחודשים האחרונים קשורות לרפורמה?
"בתקופה קצרה שום דבר לא ודאי בסטטיסטיקה, וזה הכלי שבו אנחנו משתמשים. ככל שהמדגם ארוך יותר ויש לך יותר חזרות, אז אתה יותר משתכנע. אבל אנחנו רואים מיתאמים. כשתהליכי החקיקה התקדמו האפקט היה בכיוון מסוים, וכאשר היה תהליך רגיעה, זה הלך בכיוון ההפוך. אנחנו מדברים על ארבעה שווקים פיננסיים שונים (שוק המט"ח, שוק המניות הישראליות, אג"ח ממשלתיות, אג"ח קונצרניות — ש"ט), אז זה נותן לנו בסיס".
האם לא חששתם בבנק ישראל שאולי בפרסום התחזית אתם "יורים לעצמכם ברגל" ופוגעים בעצמאות שלכם?
"לדעתי, חשוב שבנק מרכזי יגיד את מה שהוא חושב, ויגיד איך הוא רואה את המשק. ומתוך הניתוח שלנו זה נראה שפוטנציאלית, ואני מדגיש מאוד את המילה 'פוטנציאלית', יכול להיות שיש פה משהו עם השפעה משמעותית על המשק. ולכן, חשוב לנו להצביע עליו, זה חלק מתפקידנו".
התחזית שפרסמתם, מעדכנת בפעם החמישית את תחזית הצמיחה בישראל כלפי מטה. התחלנו בתחזית של 5% צמיחה, וכעת אנחנו ב־2.5%. האם זה העדכון האחרון כלפי מטה?
"אני מקווה שכן. יש כאן כמה כוחות שפעלו במקביל. ראשית, האינפלציה בעולם הרבה יותר דביקה ממה שהערכנו כשניתנה התחזית של 5%. שנית, ברבעון האחרון של 2022 כבר ראינו ממש ירידה ביצוא, ואנחנו רואים את זה גם בתחילת 2023. שלישית, גם בישראל אנחנו רואים שהעלאות הריבית גורמות לריסון כלשהו של הצריכה הפרטית ולירידה בכמות העסקות בנדל"ן. מעבר לזה, התקציב בסוף היה אחראי יותר ממה שהערכנו בהתחלה. אז כל הדברים הללו מרסנים את הצמיחה. צריך לזכור שאנחנו מעל קו התוצר הפוטנציאלי, מעל קו המגמה. צמחנו חזק יותר ב־2022, היציאה מהקורונה הייתה מהירה, וכעת אנחנו בתהליך של התכנסות לאותו קו מגמה. למרות הירידה בצמיחה, אנחנו לא חוזים עלייה משמעותית בשיעורי האבטלה".
בבנק ישראל אתם משבחים את תקציב המדינה בגלל השמרנות הפיסקאלית שלו, אבל נראה שבזה מסתיימות המחמאות. יש לכם ביקורת רבת־שנים על ההשקעות הנמוכות מדי בתשתיות.
"כן, אפשר לראות את המספרים, אנחנו לא רואים גידול של ההוצאה על התשתיות, בעיקר תשתיות תחבורה, ובדגש על תשתיות תחבורה ציבורית, בסדרי גודל הנדרשים. זו לא ביקורת על הממשלה הנוכחית, זו ביקורת על הממשלות לאורך שנים. הממשלה לא דאגה שיהיה צבר פרויקטים מוכנים מחכים לעבודה מחר בבוקר. בתשתיות זה או שיש כסף ואין תוכניות או שיש תוכניות ואין כסף. לכן הצענו מנגנון לצבור את הכסף מראש על ידי הפרשה מהתקציב לקרן מיוחדת שתייעד כספים לתשתיות תחבורה בתכנון ארוך טווח, כך שמהיום נתקצב את הפרויקטים של 2027-2026. כי אנחנו יודעים שכשיהיו פרויקטים, יגידו 'עכשיו אין כסף'".
ברגע שמזכירים את המילים "קרן חוץ־תקציבית", אז מיד עולים החששות שהקרן תנוצל לצרכים פוליטיים קצרי טווח ותשמש כמסלול עוקף תקציב.
"לכן הצענו מנגנון קצת יותר רחב, הצענו 'מועצה פיסקאלית רזה', שתהיה אחראית רק להגיד לאן הולך הכסף של קרן תשתיות. אמרנו שנייעד את הכסף רק לתשתיות תחבורה, אף על פי שיש לנו הרבה מילים טובות להגיד על תשתיות חינוך. אבל בחינוך אנחנו לא יודעים להפריד בין שכר לבין פרויקט חינוכי אמיתי ובתשתיות פיזיות קשה יותר לעשות מניפולציה. בנוסף, לא מדובר על קופסה חוץ־תקציבית או משהו שעוקף את התקציב, זה תקציב לכל דבר ועניין, זה נרשם בסעיף תקציבי, ומחושב כחלק מתקרת הגירעון".
ואיך האוצר מגיב להצעה הזו?
"האוצר לא אוהב את זה. אפשר מבחינתנו לחשוב גם על וריאציות אחרות. אנחנו לא מציעים את זה בגלל חוסר אמון בדרג המקצועי באוצר, אנחנו חשבנו שהפרדה כזו תרחיק את הפיתוי הפוליטי לשים יד על כספי הקרן, ותיצור יותר אמון בציבור. בתקציב הנוכחי לא היו מוכנים לפתוח את הדיון, אבל בתקציב הקודם הגענו לשלב מתקדם יותר. זה קרה לנו גם בעבר, על מענקי עבודה דיברנו 8 שנים עד שזה קרה, 'עם הנצח' לא מפחד מדרך ארוכה'".
אנחנו מדברים על תשתיות, אבל דו"ח ה־OECD מדגיש דווקא את שוק העבודה בישראל, ובייחוד את הצורך בהגדלת שיעורי התעסוקה ואיכות התעסוקה אצל גברים חרדים.
"אנחנו מדגישים את הנושאים הללו מאוד. אם תספור את העמודים שהקדשנו בדו"ח הפריון להון אנושי, מדובר ביותר עמודים מאשר בתשתיות. בסוגיית ההון האנושי יש שני צירים עיקריים. הציר הראשון עוסק בחברה הערבית, ושם יש התקדמות רצינית. לאורך השנים אנחנו רואים צמצום של פערים כשמשווים צעירים ערבים לצעירים יהודים לעומת ההשוואה בין מבוגרים יהודים למבוגרים ערבים.
"הציר השני, שהוא קריטי לכלכלת ישראל, הוא החברה החרדית. ההמלצה החשובה והמשמעותית מאוד היא להכניס לימודי ליבה בחברה החרדית. הילדים שכבר נולדו הולכים להיות 32% מכוח העבודה שלנו בעוד 40-30 שנה. אם הם לא ילמדו ליבה, אז הם יתקשו להשתלב בשוק העבודה. להכשיר אדם לשוק התעסוקה לוקח יותר זמן מאשר לבנות תשתיות. צעיר בן 20 ומשהו שלא למד כילד לימודי ליבה, קשה מאוד להשלים לו את זה, וכך אנשים נידונים ליכולת מוגבלת בשוק העבודה. לא במקרה שרבים מאלו שכן עובדים במגזר החרדי, עובדים במגזר הציבורי, כלומר מלמדים בבתי הספר של הילדים שלהם".
למה בסוגיה הזו אתם לא מתבטאים באותה אינטנסיביות?
"בחברה החרדית זה לא עניין של משאבים, זה עניין של להגיע איתה להסכמה. אם לא תימצא הסכמה עם החברה החרדית על הדרך שבה אנשים ילמדו, יהיה קשה מאוד להתקדם שם. ולכן, ההמלצה הכלכלית בנושא הזה באה רק בסדר שני. אנחנו ככלכלנים יכולים להצביע רק על המחיר ועל היתרונות, אבל במקרה הזה, זה כבר לא אנחנו, זה במגרש של הסכמה חברתית. ייתכן שזו הסיבה ששומעים אותנו יותר על התשתיות ופחות בנושא הזה. אין לי פתרון מחר בבוקר, אנחנו יודעים לדבר על תקציבים ועל תוכניות אופרטיביות, ואין לנו דרך לעשות את זה בלי הסכמה חברתית".
אתם ה־OECD הצגתם תחזיות קודרות לכלכלת ישראל אם לא יהיה שינוי בתעסוקת החרדים. חלק מנתוני דו"ח בנק ישראל הראו שיש ירידה בשילוב חרדים לעומת העשורים הקודמים. אז מאיפה האופטימיות לגבי כלכלת ישראל?
"זה די ברור שבנקודה מסוימת תהיה הכרה גם בחברה החרדית לגבי הצורך לעבוד, פשוט כי לא יהיה אפשר להמשיך אחרת. כשההכרה הזו תתגבש, אז תיווצר הסכמה חברתית על איך בדיוק עושים את זה, איך עונים על הצרכים של כל חברה ובונים כלכלה משותפת. האופטימיות והפסימיות הן לגבי מתי זה יקרה. אם זה יקרה מאוחר, אז התהליך יהיה כואב מאוד, ואם זה יקרה מוקדם, זה יהיה פחות כואב".
בבנק ישראל מציינים רבות כי ההוצאה האזרחית בישראל נמוכה בהשוואה לעולם, ולאחרונה הפער אף התרחב. יש לך המלצה לאיזה כיוון אנחנו צריכים ללכת?
"יש דיון ציבורי אמיתי האם כאשר הממשלה תיגבה יותר מסים ויהיה לה יותר כסף להוציא, היא תוציא אותו על הדברים הטובים. ככל שאין אמון של הציבור שזה מה שיקרה, אז סביר שהציבור מתנגד לשלם את המסים כדי לקבל יותר שירותים. ואז הולכים לעולם של יותר שירותים פרטיים שכל אחד קונה לעצמו, כמו שאנו רואים בתחום הבריאות למשל, שכמעט כל הציבור מחזיק ביטוח נוסף על הביטוח הממשלתי שהוא מקבל".
יש טענה נפוצה שאומרת שבישראל אין נכונות להגדיל את תשלומי המסים, כי הם במידה רבה העברה של כספי המסים ממגזר אחד למגזר אחר. זה נתמך בנתונים שפרסמתם כי משקי בית יהודיים שאינם חרדיים מקבלים פחות ממה שהם משלמים.
"יכול להיות שהתפיסה של השבטים השונים בישראל מוליכה לזה שיש נכונות קטנה יותר לשים כסף בקופה הציבורית ולחלק מחדש. יש בזה היגיון. הטיעון הועלה בספרות המחקרית על כלכלת ישראל, אבל אני לא יודע לבסס את זה מחקרית".
"מאז ועדת טרכנטברג התבססה בשיח הציבורי התפיסה שחשוב להוסיף לגנים בגילאים הללו תכנים חינוכיים, או ליתר דיוק, תכנים תומכי יכולות. אבל גנים עם תכנים כאלו הם דבר יקר ולכן חשוב למקד את זה באוכלוסיות חלשות, כי הספרות מלמדת אותנו שאלו הן האוכלוסיות שבהן התועלת היא הכי גדולה. בהקשר הישראלי חשוב מאוד להתנות סבסוד כזה בתעסוקה של ההורים. צריך לאזן בין הצורך לדאוג לכל האוכלוסיות החלשות ככל שניתן, לבין הצורך להימנע מתמריץ שלילי לתעסוקת ההורים, וכל זה תוך כדי לקיחת האיזון הכלכלי בחשבון, כי אלו צעדים שעולים הרבה כסף".
תוכנית הדגל המרכזית של האוצר בחוק ההסדרים הנוכחי לפתרון משבר הדיור היא "קרן הארנונה". לפי ההצעה, רשויות חזקות יפרישו חלק מהארנונה העסקית לקרן שתעביר כספים לרשויות שיבנו יחידות דיור. למה אתם מתנגדים?
"הרעיון של שינוי היחס בין מיסוי עסקים למיסוי משקי בית הוא כנראה נכון, אבל אני לא חושב שהמנגנון המוצע הוא המנגנון הכי טוב לעשות את זה. הדבר הנכון הוא להתחיל מהראייה הבסיסית. ברור לנו שהמיסוי על עסקים גבוה מדי ועל תושבים נמוך מדי, אז הדבר הנכון הוא לשנות את המיסוי. אם אנחנו אומרים שהממשלה לא רוצה להעלות מס על התושבים, אז אפשר להוריד את המס על העסקים ואז לעשות מנגנון שהממשלה תעביר את הכספים מתקציבה עבור כלל התושבים, לא רק עבור יחידות הדיור החדשות. מה שקורה עכשיו, שיוצרים כל מיני עיוותים כדי לפתור בעיה פוליטית. אני מבין את ההיגיון בהצעת האוצר, אבל הוא לא נכון בראייה ארוכת טווח. ואגב, ייאמר לזכותה של הכנסת שברוב המקרים ההצעות המופרכות הללו נופלות בסוף, כי אחרי שכולם התאימו את ההצעה לרצונות הפוליטיים שלהם, חברי הכנסת מסתכלים ואומרים, 'רגע, מה הבאתם לנו? זה לא הגיוני הדבר הזה'".
אז במשפט אחד, מה העיוות שקרן הארנונה יוצרת?
"תחשוב על זה, בעוד 10 או 20 שנה יהיו לנו יישובים שמקבלים המון כסף ויישובים שמקבלים מעט כסף. ההבדל יהיה כי בחלק מהרשויות התושבים הגיעו לפני 2023 ובחלק מהרשויות הגיעו אחרי 2023. מי יזכור אז בכלל שבעבר היה עניין של רשויות שהתחילו לבנות לפני 2023? ובכלל, איך אתה מצדיק שמישהו שגר ביישוב אחרי 2023 מזכה את הרשות בכסף, ומי שהגיע לפני לא מזכה את הרשות בכסף? זה רעיון שמתאים לטווח הקצר, לעודד בשוליים, אבל אתה לא יכול לתת לזה לעבוד לאורך זמן, זה לא מקרה שאף אחד בעולם לא אימץ את המודל הזה".
באוצר אומרים שיש מודל כזה במינסוטה.
"המודל של מיניאפוליס שבמינסוטה קיים כבר עשרות שנים, ואף עיר אחרת לא בחרה לאמץ אותו".
אבל בסוף יש בעיית עומק של אי־שיוויון בין ערים. הארנונה העסקית בתל אביב פר תושב היא פי עשרות מהארנונה העסקית בערים אחרות.
"הארנונה היא מס מעוות, זה נכון, אני מסכים לגמרי. הארנונה היא סוג של מס גולגולת, אתה מטיל מס על העסק לפי השטח שלו, אין בזה שום היגיון, זה לא קשור לרווחיות. אפשר להוריד את הארנונה לעסקים ולהעלות מס חברות, והממשלה תקצה את הכסף לפי סדרי העדיפויות שלה".
אם כבר נוגעים בארנונה, ב־OECD ממליצים למסות לפי ערך הנכס ולא לפי השטח שלו, זה סביר?
"זה מודל שלא ממש קיים בעולם, אף על פי שהם כותבים שהוא קיים בכמה מדינות, ועדיין יש בעיות גדולות עם המודל הזה, הוא מבוסס על ערכי נכסים של 30-40 שנים שמתבססים על שווי היסטורי של נכסים ולא על השווי הנוכחי שלהם. אין לנו יכולת לתמחר כל נכס בצורה סבירה, אנחנו עוד לא שם".
