נתניהו וסמוטריץ' מנסים לדחות את ההכרעות על תקציב 2024 לזמן נוח יותר עבורם
נתניהו וסמוטריץ' מנסים לדחות את ההכרעות על תקציב 2024 לזמן נוח יותר עבורם
רה"מ ושר האוצר מנסים בכל דרך למנוע תקציב חדש ל־2024 כדי להימנע מהקיצוצים החדים הנדרשים לעמידה ביעדים, שעשויים להוביל להפלת הממשלה. בדרכם עומד חוק יסוד שקובע מנגנון קיצוצים אוטומטי במקרה של סטיות חדות מהיעדים. השניים עלולים לנסות לבטל רטרואקטיבית את החוק ולפגוע בכלכלה
ממשלת נתניהו-סמוטריץ' מנסה למנוע בכל דרך אפשרית את חקיקת חוק התקציב החדש לשנת 2024 שכן הוא יהיה חייב לכלול התאמות, כלומר העלאות מסים או קיצוצים כואבים, כדי לא לאבד את מעט האמינות הפיסקלית שעוד נותרה לממשלה הכושלת הזו. זאת אחרי פארסת הכספים הקואליציוניים של שנת 2023 שעוררה ביקורת קשה כלפיה כאשר התברר כי מתוך 3.5 מיליארד שקל שהיה ניתן לקצץ מתקציבים סקטוריאליים לשותפות הפוליטיות – כספים שאינם תורמים ללחימה ואף פוגעים בצמיחה - הממשלה קיצצה כ־860 מיליון שקל בלבד ולא היתה מוכנה לדון על הכספים של 2024 – 8 מיליארד שקל נוספים.
גם הפעם סוגיית התקציב מכניסה את ממשלת נתניהו לפלונטר רציני. מצד אחד, הגשת תקציב חדש ל־2024 כמתחייב, כלומר שכולל הסטות משמעותיות, הגדלת המסגרת התקציבית, ביטול פטורים והטבות מס, על רקע צפי לירידה דרמטית בהכנסות המדינה ממסים, ולפיכך הזנקת הגירעון - תגרום לנזק פוליטי קשה ביותר כאשר אווירת הבחירות מתחילה לצבור תאוצה. בוודאי כאשר החרדים והימין הקיצוני יפעילו לחצים עצומים שלא לגעת בכספים שהובטחו להם כפי שעשו בחודשים האחרונים לגבי תקציב 2023.
מנגד, הגשת תקציב ללא קיצוצים, תוך המשך מתן צ'ופרים לאוכלוסייה שאינה משרתת בצה"ל ותרומתה לשוק העבודה ולקופת המדינה בטלה בשישים, עלולה להוביל להורדת דירוג אשראי על ידי סוכנויות הדירוג במקרה הטוב, ואף לחולל משבר פיסקלי שיתפוצץ בסביבה של צמיחה אפסית ואף שלילית (מיתון).
סמוטריץ' ונתניהו בין הפטיש לסדן: או אובדן פוליטי-אישי – נפילת הממשלה והרחקה מכס השלטון לתקופה ממושכת – או אובדן כלכלי לכלל אזרחי ישראל (משבר כלכלי חריף). הבחירה של השניים הללו ברורה מאליה, אך השאלה כעת היא הטכניקה: איך יוצאים מהפלונטר. כל האופציות שעומדות בפניהם הן גרועות וייתכן כי בדומה לקורונה, תיבחר האפשרות של אי אישור תקציב, מה שיפיל גם את הממשלה הזו של נתניהו.
המכשול האמיתי והרציני עבור נתניהו וסמוטריץ' מגיע מכיוון בלתי צפוי: סעיף 3א1 לחוק יסוד: משק המדינה. האחראית לכך היא עו"ד שגית אפיק, היועצת המשפטית של הכנסת. אפיק ידועה בסלידתה ממתכונת של תקציב דו־שנתי. אחרי שגיבשה לא פחות מ־18 חוקי תקציב ו־18 חוקי הסדרים, היא יודעת היטב מהו עקב אכילס של אותו קונץ פטנט: במדינה נורמלית אפשר לגבש תקציב עם הנחות יסוד בעלות ותק של שנתיים, אך במדינת ישראל שנתיים הן נצח ותמיד מתרחש משהו שהופך את התחזיות (צמיחה, הכנסות המדינה ולפיכך גירעון) ללא רלוונטיות שנתיים מאוחר יותר. לכן אפיק התעקשה במהלך חודש מאי – כמעט ללא תשומת לב ציבורית - לבנות מנגנוני פיקוח, בקרה וגם ענישה כדי למנוע קומבינות. הרי אחרי 22 שנה כיועצת משפטית בכנסת, רובן כיועצת המשפטית של ועדת הכספים, חצי מאותם טריקים ושטיקים היא מכירה - את החצי השני היא המציאה.
החוק קובע כי בתחילת חודש נובמבר אגף התקציבים חייב להגיש לוועדת הכספים "דו"ח הפרשים". מדובר במסמך שקובע תחזיות מעודכנות ל־2024 וממנו עולה ההפרש בין אותן ההוצאות, ההכנסות ולפיכך הגירעון שנקבע אז, לבין הפרמטרים (המכונים "מצרפים פיסקאליים") המעודכנים והקרובים יותר למציאות החדשה.
אפיק לא הסתפקה רק בדו"ח, היא התעקשה גם על הכנסת שני מנגנונים של תיקון אוטומטי במקרה של חריגות: שני קיצוצים רוחביים ("פלאט"); אחד "חכם" ומצומצם, מעין אזהרה - שנקבע לחודש אחרי חשיפת הדו"ח והפערים והשני - הרבה יותר "טיפש" - שהוא חד ועמוק שכן מטרתו היא לסגור את כל הפער.
המהלך המשפטי הזה של אפיק לא רק שלא מאפשר לממשלה לברוח מאחריות תקציבית אלא גם מוכיח שוב עד כמה חשובה פקידות מקצועית, עצמאית ומנוסה שדואגת להגן על האינטרס הציבורי - ובמקרה הזה גם של הכנסת, שתפקידה המרכזי הוא לפקח על הממשלה. אם יש פער, אז הסכין עוברת אוטומטית – ללא קשר לרצון הממשלה – פעם אחת באופן קל ובפעם הבאה, אם אין תקציב מדינה חדש, באופן כואב במיוחד.
בגלל מתקפת ה־7 באוקטובר ומלחמת חרבות ברזל שהגיעה בעקבותיה, אגף התקציבים דרש הארכה בהגשת הדו"ח, הארכה נוספת ועוד אחת. באגף התקציבים הסבירו לכנסת כי אירועי ה־7 באוקטובר "טרפו את הקלפים" והמשימה לערוך דו"ח מקצועי ורציני הפכה לקשה. אחרי שלושה מכתבי התרעה ששיגרה אפיק על כך שהממשלה מפרה חוק יסוד – שכן דו"ח ההפרשים עוד לא הוגש עד עצם היום הזה - בסוף השבוע נוהל משא ומתן עיקש בין אפיק לאיתי טמקין, סגן הממונה על התקציבים באוצר, שהתחייב להעביר דו"ח הפרשים עד 20 בדצמבר.
גם בלי לדעת את פרטי התוכן והמספרים של אותו דו"ח, דבר אחד ברור: ההפרשים יהיו עצומים בגלל תנועת מלקחיים בצורה של זינוק חד בהוצאה הממשלתית (ביטחון ושיקום) ומנגד ירידה דרמטית בהכנסות המדינה (האטה חריפה). מדובר כאן בכמה מיליארדים, בין 8 ל־10 מיליארד שקל, ולכן הקיצוצים יהיו בלתי נסבלים.
התנועה הזו צפויה להעמיק מאוד את הגירעון (גירעון ממשלתי הוא ההפרש בין ההוצאה לבין הכנסות המדינה). לפיכך, הקיצוץ החכם – שנקבע חודש ימים אחרי הגשת דו"ח ההפרשים, ל־20 בינואר, הוא עובדה מוגמרת כאשר אין כמעט דרך לברוח גם מהקיצוץ השני שצפוי להגיע חודשיים אחרי הגשת הדו"ח, ב־20 בפברואר.
סמוטריץ' ונתניהו בין הפטיש לסדן: או אובדן פוליטי-אישי – נפילת הממשלה והרחקה מכס השלטון לתקופה ממושכת – או אובדן כלכלי לכלל אזרחי ישראל, כלומר משבר כלכלי חריף. הבחירה של השניים הללו ברורה מאליה
לפי התיקון, האוצר יביא לאישור ועדת הכספים את הסעיפים התקציביים שהממשלה מבקשת לקצץ. בקיצוץ החכם הממשלה עוד יכולה "לשחק" ויש לה מרחב תמרון. אבל הקיצוץ השני קובע כי הפער חייב להיסגר במלואו. זה סכום עתק לקיצוץ ולכן בתרחיש כזה אין כבר מרחב תמרון. הקיצוץ יהיה עמוק מאוד בתוך פעילות המשרדים. מכאן החשיבות של התאריכים והבזאר הטורקי שהתחולל בין הקואליציה לאופוזיציה לגביהם כאשר עבור סמוטריץ' ונתניהו, שמדממים בסקרים, כל יום שאין דיון ציבורי על התקציבים שעוברים מהאוכלוסיה הכללית התורמת לבייס של השותפות הקואליציוניות – הוא רווח נקי. בוודאי כאשר תחושת הבחירות באוויר רק הולכת ומתחזקת מיום ליום.
אז מה החלופות שעומדות בפני נתניהו וסמוטריץ'? לא להגיש תקציב – בדיוק כפי שנתניהו נהג בזמן הקורונה - ולהניח לקיצוצים האוטומטיים לפי תיקון חוק יסוד לעשות את שלהם. נתניהו יודע היטב כי לציבור הרחב אין לוביסטים ולכן יותר קל. התוצאה תהיה ניטרול מוחלט של פעילות המשרדים הממשלתיים ופגיעה אנושה בציבור הכללי כי לא יהיה תקציב לשום פעילות, למעט תשלום שכר. זה בדיוק מה שקרה בקורונה רק שהפעם סמוטריץ' החליף את ישראל כץ. את הקיצוץ הראשון הם עוד עלולים לצלוח, עם פגיעה מסויימת בתדמית: הם יסבירו כי יש "מלחמה" ואין ברירה. את הקיצוץ השני כבר יהיה קשה הרבה יותר לשרוד מה עוד שאז הם ינסו, כמו בשבועות האחרונים, להשאיר את הכספים הסקטוריאליים חסינים מפני סכין הקיצוצים - בלחץ החרדים ושרת המשימות הלאומיות אורית סטרוק.
יש גם חלופה נוספת למרות שהיא הזויה, אבל אצל נתניהו אפשר כבר לצפות להכל: לנסות לתקן את חוק היסוד ולבצע שינוי רטרואקטיבי תוך ביטול מנגנוני הקיצוצים האוטומטיים. זו תהיה חציית כל הקווים האדומים ולא נראה כי אפיק – וגם לא היועצת המשפטית לממשלה גלי בהרב מיארה – יתנו ידן לפגיעה כזו בחוק יסוד, שהוא הדבר הקרוב ביותר לחוקה שקיים במערכת הישראלית.
זה לא אומר שנתניהו ובעיקר סמוטריץ', שרואה בשלטון החוק את האויב הראשי, לא ינסו. אבל זה אירוע קיצוני. ויש כמובן חלופה נוספת, לפני או אחרי שני הקיצוצים האוטומטיים: להגיש תקציב מדינה ובו הגדלת מסגרת ההוצאה והגירעון ללא קיצוצים וללא צעדי הכנסה – ביטול פטורים או ביטול הטבות מס. "זו תהיה התאבדות פיסקאלית של ממש", הסכימו כל השחקנים המקצועיים המעורבים בנידון. "חברות הדירוג יאכלו אותנו בלי מלח", ציינו שם, ברגע שהן יבינו כי הממשלה איננה מסוגלת לקבל שום החלטה רצינית והיא תאבד את כל האמינות הפיסקלית שכבר נפגעה קשות. זה תרחיש בלהות שאת סופו אין אפשרות לנבא שכן משברים לא מתפתחים באופן ליניארי. זה ייגמר רע מאוד ויעלה לכולם ביוקר.
הטיעון האהוב על נתניהו ("לא ידעתי", "לא הזהירו אותי") שהוא עושה בו שימוש בימים אלה כדי להתחמק מאחריות לאסון הנורא מאז קום המדינה שהתרחש ב־7 באוקטובר - לא תופס כאן. גם נגיד בנק ישראל, שהוא היועץ הכלכלי לממשלה לפי חוק, וגם פקידי אגף התקציבים הבהירו לשר האוצר סמוטריץ' מה עלולות להיות ההשלכות מרחיקות הלכת של אי העברת תקציב או העברת תקציב רשלני. כולם הבהירו לסמוטריץ' מהו המסלול שיכול להציל את המשק ממשבר - וזהו מסלול כואב. רק בסוף השבוע שעבר נועד שר האוצר עם נגיד בנק ישראל – שעכשיו יותר חופשי לדבר שכן קיבל קדנציה שנייה, וזו אגב הסיבה גם שעיכבו את ההכרעה בנושא. פרופ' אמיר ירון הבהיר לסמוטריץ' את הברור מאליו: אתה חייב להגיש תקציב חדש; אתה חייב שהתקציב יכלול צעדי התכנסות הן בצד ההוצאה (קיצוצים) והן בצד ההכנסות.
1 צפייה בגלריה
היועצת המשפטית של הכנסת עו"ד שגית אפיק. קיצוץ שני ב־20 בפברואר
(צילום: נועם מושקוביץ, דוברות הכנסת)
פקידי אגף התקציבים כבר הכינו רשימה של צעדים – כגון ביטול מתן נקודות זיכוי לילדים בני 13–18 שהממשלה הבטיחה. לא קשה לדמיין את פניו של סמוטריץ' כאשר הביט על מה שהיה כתוב באותו מסמך: בהלה. הרי איך בדיוק הוא יסביר לעם ישראל שאותם מילואמניקים שעובדים ומוכנים להקריב את חייהם לא יקבלו מאומה והכסף שהיה מיועד אליהם יגיע בסופו של דבר לאברכים שלא משרתים, לא עובדים ולא משלמים מסים. יש גבול לכל תעלול ויש כבר ראיות שהדיווחים על הכספים הקואליציונים של 2023 שסמוטריץ' ונתניהו העניקו לחרדים כדי לשמור על הישרדותה של הממשלה פוגעים במורל שלהם בשדה הקרב. זה כבר לשחק באש. הפתרון שהם מצאו הוא הפתרון הקלאסי של נתניהו: דחיינות. לא צריך לקבוע תקציב חדש. בואו נתחיל להתגלגל עם התקציב הקיים ובעוד כמה חודשים נכריע. מה הלחץ? הרי הוצאות המדינה אינן מתפלגות באופן אחיד. כלומר, אם תקציב הביטחון נקבע על 60 מיליארד שקל, צה"ל לא בהכרח חייב להוציא 5 מיליארד שקל בכל חודש. הוא יכול להקדים הוצאה ולהוציא בינואר 8 מיליארד שקל. כמובן שהמהלך הזה כרוך בסיכון עצום של "חשיפה תקציבית", כלומר סכנה שלא יישאר כסף בסוף השנה, אבל בסך הכול נתניהו וסמוטריץ' מבקשים להרוויח קצת זמן. בניגוד לקורונה, אז לא היה תקציב מאושר, תקציב 2024 חי וקיים פשוט הוא לא רלוונטי בעליל למציאות של ישראל נכון ל־2024. נתניהו למוד ניסיון בתרגילים הללו - וכל יום קובע.
כך גם בנוגע לגירעון: יעד הגירעון בתקציב 2024 נקבע על 1.5% תמ"ג (תחזית הגירעון המעודכנת של בנק ישראל עומדת על 5% תמ"ג) אבל זו תקרת הגירעון לסוף השנה: במהלך השנה הגירעון יכול להיות גבוה יותר, הוא כבר עומד על 2.6% תמ"ג, ואז הממשלה יכולה "להבטיח" כי במהלך השנה היא תביא את ההתאמות. כך היא מרוויחה זמן על הדרך. לבנות על הנס.
כלל החלופות עבור הצמד נתניהו-סמוטריץ' גרועות. בזירה הפוליטית הם גם תלויים ביו''ר המחנה הממלכתי. בני גנץ – היריב הפוליטי הכי נוח שנתניהו היה יכול לאחל לעצמו - הפגין התנגדות פושרת ומהוססת למדי בכל הקשור לכספים הקואליציוניים שעברו מתחת לאפו בתקציב 2023 המתוקן. הוא התנגד אך הבהיר כי הוא לא מתפטר ולא מפרק את הממשלה על כך. אלא שפעמיים לוותר על אותם עקרונות כבר עלול להיות יותר מדי, בוודאי כאשר יגיע הדז'ה וו הכואב מ־2020. הרי זו לא הפעם הראשונה שנתניהו דוחה תקציב על חשבונו של גנץ כדי להישאר בשלטון. למי שהספיק לשכוח, גם ב־2020 (ממשלת נתניהו-גנץ), נתניהו עשה לו בדיוק את אותו תרגיל: הוא דחה ודחה את אישור התקציב שהיה מאפשר לגנץ להפוך לראש הממשלה במסגרת הסכם הרוטציה שחתמו השניים. קשה לדמייין את גנץ נופל שוב בפח הזה. זה לא אומר שנתניהו לא ינסה לעשות זאת שוב.
