בלעדי לכלכליסטהיעד של האוצר: חיתוך של 50 מיליארד שקל בגירעון בתוך שנה
בלעדי לכלכליסט
היעד של האוצר: חיתוך של 50 מיליארד שקל בגירעון בתוך שנה
ערב הגשת תקציב המדינה במשרד האוצר מציבים יעדי גירעון שאפתניים שלפיהם הגירעון שאינו כולל את תוספות הקורונה יקטן מ־6.6% ב־2020 ל־3.5% ב־2021 • בשנה הבאה הגירעון, כולל הוצאות קורונה, אמור לצנוח ביותר מחצי ל־3.5% בלבד • המטרה: הורדת היחס חוב־תוצר ל־70% בתוך חמש שנים • הבעיה: רפורמות יאופסנו בארכיון או שהממשלה תיאלץ להעלות מסים
משרד האוצר מציע במסגרת חוק התקציב לשנים 2022-2021 שני מתווים להפחתת הגירעון: הראשון, ללא הוצאות קורונה, קובע יעד גירעון שאפתני שמתחיל ב־3.5% מהתמ"ג כבר השנה ושל 3.25% תמ"ג ב־2022, כאשר החל מ־2026 והלאה יעד הגירעון יעמוד על 1.5% מהתמ"ג בלבד. זאת כשהגירעון ללא הוצאות קורונה עמד בשנה שעברה על 6.6% תמ"ג.
המתווה השני, כולל את הוצאות הקורונה, קובע יעד גירעון ב־2021 של 7.2% מהתמ"ג - לעומת 11.6% מהתמ"ג ב־2020. הוא צונח לפחות ממחצית מהשיעור הזה בתוך שנה אחת בלבד - 3.5% תמ"ג כבר ב־2022. לפי האוצר, מתווה גירעון שכזה יאפשר להוריד את יחס חוב־תוצר מהרמה הנוכחית כ־73% תמ"ג בחזרה לרמה של כ־70% תמ"ג בתוך חמש שנים, עדיין רחוק מאוד מהרמה ערב משבר הקורונה - כ־60% תמ"ג.
הנתונים מופיעים במצגת הכוללת תרשימים שהכין משרד האוצר, הוצגה לראש הממשלה ולשרים והגיעה לידי כלכליסט, אך היא טרם אושרה בממשלה וצפויה לעבור שינויים על רקע חילוקי דעות קשים בין השרים. חברי הממשלה חייבים להסכים על מתווה עד סוף השבוע, שכן שר האוצר אביגדור ליברמן התחייב להניח את תקציב המדינה על שולחן הממשלה כבר ביום הראשון הבא, 1 באוגוסט. המשמעות הפוליטית היא ויתור של השרים כדי להגיע להסכמות או אפשרות למשבר שעלול להידרדר אף עד לפירוק הממשלה.
כמה מסקנות עולות מהמתווים. הראשונה, כמיטב המסורת של האוצר, יש הצעה לירידה בגירעון אחרי שבשנת 2020 הוא הגיע לשיא מאז 1984 (11.6% מהתמ"ג) כאשר ההורדה היא הדרגתית. כלומר, באוצר מנסים למנוע מדיניות צנע אגרסיבית שתפגע בתהליך ההתאוששות של המשק הישראלי, לרבות של שוק העבודה. זאת על רקע תחזית ה־OECD שצופה כי שוק העבודה הישראלי יתאושש רק ב־2025, אחרון מבין כל המדינות בארגון.
המסקנה השנייה היא שמתווה הגירעון מבדיל בין הגירעון הכללי, לרבות הוצאות הקורונה, לבין הגירעון המבני. המטרה היא להבדיל בין שתי בעיות פיסקאליות שונות שאינן קשורות בהכרח זו לזו. על רקע התפרצות המגפה נאלצה ממשלת ישראל להיכנס להוצאה ממשלתית חריגה ביותר כאשר בד בבד הכנסות המדינה ממסים צנחו באופן חסר תקדים על רקע סגירת המשק, פגיעה בעסקים ובעצמאים וירידה בצריכה הפרטית.
אך כפי שמדקלמים פקידי האוצר ובנק ישראל, מאז 2019-2018, ימי ממשלת נתניהו־כחלון, הממשלה פיתחה גירעון מבני שהפך ב־2019 לשלישי בגודלו ב־OECD אחרי זה של ארה"ב והונגריה. הגירעון המבני מבקש למדוד את הפער בין ההוצאות הפרמננטיות של הממשלה, כלומר אלו שאינן זמניות או חד־פעמיות כמו הוצאות קורונה, לבין ההכנסות הקבועות של הממשלה - בניכוי אירועים מיוחדים כגון אקזיטים או מבצעי מס חד־פעמיים.
לפי נתוני האוצר, במהלך קדנציית נתניהו־כץ זינק הגירעון ללא קורונה (חלקו מבני לחלוטין) להיקף חסר תקדים של 6.6% תמ"ג שהם כ־92.4 מיליארד שקל. יותר מכפול מהיעדים שנהג לקבוע משרד האוצר - סביב 3% תמ"ג. בסוף 2020 הסתכם הגירעון הכולל בכ־160 מיליארד שקל. המשמעות היא שרוב הגירעון ב־2020 לא היה קשור לקורונה, ולפי נתונים מעודכנים של קרן המטבע הבינלאומית (IMF), הגירעון מנוכה המחזור הסתיים בישראל ב־2020 בכ־10% תמ"ג.
זרם הוצאות הקורונה הולך ונחלש
עוד עולה מהתרשימים של האוצר כי גם ב־2021 צפוי להיות גירעון גדול במונחים היסטוריים - כ־7.2% תמ"ג שהם כ־103 מיליארד שקל. אך הוא נמוך יותר מהתחזיות המקדימות שכבר עודכנו כלפי מטה כפי שנחשף בכלכליסט בתחילת יוני. עם זאת, ניכר שינוי מהותי בהרכב הגירעון המתוכנן לשנה הנוכחית: אם ב־2020 רוב הגירעון היה מבני (6.6% תמ"ג מסך 11.7% תמ"ג), הרי ב־2021 המטרה היא שרוב הגירעון יהיה קורונה - 3.7% תמ"ג מתוך ה־7.2% תמ"ג, ורק 3.5% מהתמ"ג יהיו גירעון מבני שלא קשור לקורונה. המשמעות היא להוריד את הגירעון המבני מ־6.6% תמ"ג ב־2020 לרמה של 3.5% תמ"ג השנה. זה אתגר עצום שמתווסף לאתגר נוסף לא פחות מורכב: לחתוך בחצי את הגירעון הכולל מ־7.2% תמ"ג לרמה של 3.5% מהתמ"ג כבר בשנה הבאה.
עוד מסקנה שעולה מהתרשימים היא כי באוצר סבורים שרק באמצעות מתווה כזה ניתן לבלום את המשך העלייה ביחס חוב־תוצר הפרמטר הקריטי למדידת איתנות פיננסית של ממשלות, המציג את היקף החוב של הממשלה ביחס לגודל הכלכלה שלה. ניתן ללמוד כי בשנה הנוכחית האוצר הוציא, ועוד צפוי להוציא, כמות גדולה יותר של כספים על רקע המשך התמיכות למשק במהלך הקורונה, אך כבר מהשנה הבאה הזרם הזה צפוי להיפסק. ב־2022 ההפרש בין הגירעון עם קורונה לגירעון ללא קורונה כמעט אפסי: פער של 0.25% נקודות תוצר שהן כ־3.5 מיליארד שקל בלבד - סכום יחסית קטן.
השאלה הגדולה שנותרה פתוחה היא איך מורידים את הגירעון ללא קורונה מרמה של 6.6% תמ"ג לרמה של 3.5% תמ"ג. אם הצמיחה תעמוד על כ־5% אז התוצר יעמוד על 1,435 מיליארד שקל - מדובר על כ־50 מיליארד שקל. זאת לעומת גירעון ללא קורונה של 6.6% תמ"ג ב־2020 - אז התוצר עמד על כ־1,367 מיליארד שקל, שהם כ־90 מיליארד שקל. מדובר על הפחתת גירעון ללא קורונה של כ־40 מיליארד שקל. החלק הארי מהעבודה תיעשה על ידי הצמיחה במשק, שתגרום לכך שהכנסות המדינה ממסים יזנקו כפי שראינו בחודשים הראשונים של השנה.
לפי נתונים של החשב הכללי, הכנסות המדינה זינקו במחצית הראשונה של 2021 ביותר מ־28% לעומת התקופה המקבילה אשתקד - גידול של 22% בהכנסות המדינה ממסים בלבד. כלומר, במחצית הראשונה של השנה הכנסות המדינה ממסים גדלו ב־33 מיליארד שקל נטו והסכום הזה צפוי להתרחב עוד. אלא שאפילו גירעון של 3.5% תמ"ג ללא קורונה, שהם כ־50 מיליארד שקל, הוא צפוף ביותר כאשר מתחילים לקחת בחשבון את התוספות שהרמטכ"ל דורש, את ההסכמים הקואליציוניים, את התוספות לתשתיות, את התוספות לשכר במגזר הציבורי ואת התוספות לשכר הרופאים וכוח אדם נוסף במערכת הבריאות.
קל וחומר כשישנה מגבלה קשיחה מצד ההכנסות: מעבר לצמיחה הנאה הצפויה ניצבת איתנה ההבטחה של כל בכירי הקואליציה, לרבות ראש הממשלה ושר האוצר, כי הם לא יעלו מסים ולא יבטלו פטורים. כלומר, יש הרבה התחייבויות בצד ההוצאה ואין אפשרות לעלות מסים. לפיכך, החלופות מתחילות להצטמצם: או שמקצצים בהוצאה האזרחית שממילא נמוכה בישראל ביחס ל־OECD או שמעלים גירעון. החלופה הראשונה (קיצוצים) סובלת משתי בעיות קרדינליות. ראשית, היא נטולת הגיון כלכלי: לפי הדו"ח על כלכלת ישראל של ה־OECD משנת 2020, ההוצאה הממשלתית האזרחית ללא הוצאות ביטחון וריבית של ישראל היא מבין הנמוכות בעולם ועומדת על קצת יותר מ־32% תמ"ג אחרי אירלנד, ארה"ב, ליטא ושוויץ (הממוצע נאמד בכ־39% תמ"ג).
סיכון פוליטי מול גירעון וחוב גבוהים
הדבר היחיד שכדאי ואף חובה לבצע הם קיצוצי יעילות והתייעלות כמו אלו שנובעים ומוצעים בתוכנית לביטול כפילויות שמקדם אביגדור ליברמן ונחשפה בכלכליסט בסוף חודש יוני. אך האומדנים הנדיבים ביותר של האוצר סבורים כי תוכנית כמו זו - יכולה לחסוך כחצי מיליארד שקל בלבד. כלומר מדובר במהלכים חיוניים אך שהם לא יניבו הרבה מקורות, לפחות לא בטווח הקצר. הבעיה השנייה והגדולה יותר, היא שקיצוצים הם דבר מורכב פוליטית. זה בדיוק מה שמתגלה בימים האחרונים בדיונים הפנימיים בין פקידי האוצר לבין השרים, בעיקר אלו המשתייכים לחלק השמאלי של המפה הפוליטית שהסכימו להכתיר את נפתלי בנט נציג הימין כדי לקדם מטרות אזרחיות לרבות כלכליות־חברתיות. לפיכך, אם הם יאלצו לחתום על קיצוצים משמעותיים — אז בשביל מה הם הצטרפו לממשלה? לשרי הממשלה יש 6 ימים כדי להסכים על המסגרות הפיסקאליות שכן הדילמה ברורה ופשוטה: לוותר או להתפרק.
היות והנחת היסוד היא כי הממשלה הזו חפצת חיים, וכן מצליחה לקדם כמה נושאים באג'נדה האזרחית, ההערכות הרווחות הן כי פקידי האוצר לא יוכלו להפחית את הגירעון והחוב בהתאם לרצונם, וגם לא לפי רצונו של היועץ הכלכלי לממשלה, נגיד בנק ישראל פרופ' אמיר ירון. ושהורדת הגירעון והחוב יצטרכו להיעשות בקצב איטי הרבה יותר. לצורך כך מי שצפוי לשחק תפקיד פוליטי מכריע הוא האיש שבגללו הממשלה הזו קמה ואמור להתמנת לראש הממשלה בעוד כשנתיים - יאיר לפיד. הוא יצטרך להושיב את השחקנים בקואליציה ולהגיע לפשרה. לפיכך, כפי שהיה צפוי, התקציב יאושר בממשלה רק בדקה ה־90 ועל חודו של קול.
המשמעויות הכלכליות של דחיית הפחתת הגירעון והחוב למשק ידועות: הסיכון המאקרו־כלכלי פיסקאלי עלול לעלות. קרי, ממשלת ישראל צפויה לשלם יותר ריביות עבור הגיוסים שלה ואמון המשקיעים בה צפוי לרדת במקצת. עם זאת, יש קולות שסבורים כי לנוכח מצבה של הכלכלה הגלובלית - גירעונות וחובות גדולים וממושכים יותר פחות קריטיים מבעבר עבור ישראל. הן לנוכח מצבן הפיסקאלי של שאר המדינות המפותחות, שכן חוב של 73% תוצר אינו גבוה נוכח הממוצע בקרב קבוצה זו שעומד על כ־120% תמ"ג (96% תמ"ג בגוש היורו).
יתרה מזו, היות שישראל צומחת, יש לה עודף עתק בחשבון השוטף, חלקים נרחבים בכלכלה כבר נפתחו, והאינפלציה מרוסנת, מקלים עוד. ולא פחות חשוב: פקידי האוצר יצטרכו להבין כי נכון לרגע זה, מימוש הסיכון הפוליטי - פירוק ממשלה והליכה לבחירות חמישיות תוך כשנתיים - אינו מסוכן פחות מגירעון וחוב גבוהים במקצת.
