דעהלמען תיקון הדמוקרטיה: מה צריכים להכיל דיוני הנשיא?
דעה
למען תיקון הדמוקרטיה: מה צריכים להכיל דיוני הנשיא?
בישראל אין מבנה נכון של מנגנוני בקרה ואיזון בין הרשויות והדמוקרטיה חלולה. הקואליציה מבקשת לקחת מבג"ץ לרשויות אחרות והיא לא מציעה מנגנוני בקרה לכוחה, ואז האופוזיציה מתחפרת בהשארת הקיים. התרת הפלונטר מחייבת שינוי במספר פעימות - זה לא יהיה פשוט אבל זה הכרחי
דיוני הנשיא בין הקואליציה לאופוזיציה החלו בחוסר אמון שלא מבשר טובות. מתווה הנשיא יהווה את הפתיח ואפשר כבר להניח שהוא מכשול בלתי עביר, ולו בשל כך שהוא מבטא שינוי ענקי בכללי המשחק. הישגי עבר צלחו כשבסופו של יום הפשרות ביטאו רפורמה חלקית. אני רוצה להניח שלוועדה לבחירת שופטים ימוקד עיקר המשא המתן. מן הטעם הפרקטי כי יש למנות ועדה בקיץ שתחל בהליך לבחירת שני שופטים לעליון שיחליפו את חיות וברון הפורשות.
הניסוחים שיונחו על השולחן יבקשו לייצר איזון אחר מהקיים, כזה שכוח הווטו של 3 השופטים בוועדה לבחירת שופטים ייעלם. יש שיאמרו שהדבר אפשרי בטווח של ימים. אני מסופק, כי הצדדים לא חולקים את אותה הנחת מוצא.
הספרות לחקר יחסי הגומלין בין משפט ופוליטיקה מבחינה בין שתי גישות. הגישה הפורמליסטית הרואה את המשפט והפוליטיקה כשני תחומים נפרדים לחלוטין. המשפט יצור עצמאי, אובייקטיבי. לדידה, ניתן להעביר משפט קנדי או גרמני לישראל או לפחות ללמוד ממנו ולאמץ חלקים ממנו. גישה זו קיימת בבית המשפט העליון כמקור משלים לפסיקות בג"ץ. הגישה האחרת שקנתה לה אחיזה בקרב מומחי משפט ופחות בבג"ץ היא הגישה הבין תחומית. לפיה יש לראות את ההקשרים בין המשפט הפוליטיקה והחברה. המחשבה בלתי נפרדת מהשפה, מהתרבות מהנורמות החברתיות ואלה שונות ממקום למקום.
גישת ניתוח פורמליסטית היונקת מבטים השואתיים מלמדת כי מינוי של שופטים לבתי משפט חוקתיים או עליונים מבטא מגוון רחב של הסדרים. כך למשל באוסטרליה הממשלה הפדרלית בוחרת תוך התייעצות עם שופטי עליון, לשכת עורכי דין ודיקנים. בגרמניה הרשות המחוקקת בוחרת כאשר כל אחד מ-2 בתי הפרלמנט בוחר מחצית השופטים. בארה"ב בחירת שופט נעשית על ידי הנשיא, בכפוף לשימוע ואישור הסנאט. בצרפת שליש מהשופטים למועצה החוקתית נבחרים בידי הנשיא ושני שלישים בידי יושבי הראש של שני בתי הפרלמנט. בקנדה ראש הממשלה בוחר על בסיס המלצות לא מחייבות של ועדת ייעוץ לא מחייבת. בבריטניה שר המשפטים בוחר על בסיס ועדת הייעוץ המורכבת בעיקר מנציגי הרשות השופטת שהמלצתה מחייבת.
בחינה השוואתית זו מלמדת כי בחירה של העליונים היא בעלת מאפיינים פוליטיים. מדובר במדינות בעלות מסורת דמוקרטית ארוכה כמו אנגליה, ארה"ב, קנדה, צרפת מתאפיינות במנגנונים רבים הקיימים לאיזון הרשות המבצעת שהתפתחו עם השנים, מגילת זכויות, 2 בתים בפרלמנט, הפרדה בין מדיניות לביצוע בשירות הציבורי ויחידות סמך מבקרות. בשל כך, חסידי גישה זו לא יאפשרו מינוי של השופטים על ידי הקואליציה לבדה. על מצדדי גישה זו נמנים הנשיא, לפיד וגנץ.
גישת ניתוח בינתחומי מדגישה את החברה ומבנה המשטר בישראל. הדמוקרטיה הישראלית חלולה. הן בהיבט המבני משטרי והן בהיבט של ההגנה על זכויות הפרט. הניסיונות לשינוי מבנה הממשל ולקידום אמנת זכויות נעשים במשורה. החברה הישראלית משוסעת, בעלת מיעוטים המתמודדת עם עומסים ביטחוניים. זהותה היהודית והדמוקרטית טרם עוצבה. יתרה מכך, היסטורית עוצבה המדינה בשליטת מפלגת מפאי הן בממשלה ובכנסת והן במנהל הציבורי. האיזון שנבחר באופן לא פורמלי היה בית המשפט העליון שהתמודד באופן אסטרטגי מול הממשל לקידום אמנת זכויות אדם. התוצאה: הזנחה של שינויים מבניים ממשליים וחיזוק אמנת זכויות בחקיקה ובמקום הסתמכות על משפוט פוליטיקה. זה מבנה לקוי שמחקרים צפו את כישלונו. ואכן, האיזון השברירי הופר בעשורים האחרונים עת התערב הבג"ץ יתר על המידה בנושאים ערכיים קונפליקטואליים, משפטיזציית יתר על חשבון תכנון ארוך טווח וביצועים. האמון בבג"ץ ירד דרסטית מה שמחייב שינוי מבני שיחזיר את הכוח מהרשות השופטת ומשפטיזיית היתר, אל הכנסת ולרשות המבצעת. על חסידי גישה זו נמנים רוטמן ולוין.
עיון בשתי הגישות מלמד כי שני הצדדים מסכימים כי הדמוקרטיה חלולה ואין מבנה נכון של מנגנוני בקרה ואיזון בין הרשויות. אולם בעוד הקואליציה מבקשת בצדק לקחת מבג"ץ לטובת הרשויות האחרות, היא לא מציעה מנגנוני בקרה לכוח של הרשות המבצעת. שאז האופוזיציה מתחפרת בהשארת המצב הקיים, בבחינת הרע במיעוטו, ובו בג"ץ מושל.
התרת הפלונטר מחייבת הסכמה על שינוי במספר פעימות. פעימה ראשונה היא הסכמה על הרכב הוועדה לבחירת שופטים. כזה שיאפשר לקואליציה לממש את האידאולוגיה השמרנית שלה למשל על ידי מינוי חלק מהשופטים - אחד לפחות – בהתייעצות עם נציגי האופוזיציה והשופטים מתוך הבנה שזכותה של הקואליציה לממש את האידאולוגיה שלה ולא במחיר המקצועיות והאיכות של המועמד. שאר השופטים ייבחרו בהסכמת האופוזיציה והשופטים על ידי קביעת רוב יחסי שיחייב זאת.
הפעימה השנייה תעסוק בתיקונים נוספים מוסכמים ישימים כגון חיזוק הבקרה של הכנסת, המשך חקיקת חוקי יסוד לזכויות ומיסוד יחידות סמך להגנה על זכויות בדומה ליחידת הסיוע המשפטי, נציבות זכויות לאנשים עם מוגבלות.
פרופ' אסף מידני הוא עו"ד מומחה למשפט ציבורי ומדיניות ציבורית מביה"ס לממשל וחברה המכללה האקדמית ת"א יפו
