ניתוח כלכליסטהמונופולים כבר מתגעגעים למיכל הלפרין
ניתוח כלכליסט
המונופולים כבר מתגעגעים למיכל הלפרין
הממונה על התחרות, שהקדימה את פרישתה מהתפקיד, אמרה כי הרשות הגדילה את ההרתעה על מונופולים "באמצעות אכיפה נחושה". אבל החלטותיה לאורך השנים דווקא הביאו לא פעם להגדלת כוחם של הגופים החזקים, למשל בתחום קמעונאות המזון
"יצרנו לראשונה מסד של החלטות נגד מונופולים אשר ניצלו את כוחם לרעה, והגדלנו את ההרתעה על מונופולים באמצעות אכיפה נחושה, שגם קיבלה גיבוי של בית הדין לתחרות". על המשפט הזה חתומה הממונה על התחרות, עו"ד מיכל הלפרין, במייל ששלחה ביום ראשון לעובדי הרשות ובו הודיעה על פרישתה באוגוסט הקרוב, חצי שנה לפי מועד סיום הקדנציה בת 5 השנים שאליה נבחרה. המילים גבוהות, הביצועים בשטח – פחות.
ריסון כוחם של מונופולים, כלומר פיקוח ואכיפה על כך שלא ינצלו את כוחם לרעה לפגיעה בתחרות, הוא אחד משלושת התחומים המרכזיים שעליהם אחראית הרשות, ביחד עם הסדרים כובלים (קרטלים) ומיזוגים. אבל זהו התחום שבו הלפרין, כך נראה, הצליחה הכי פחות.
חשוב להבין את הפער בגישות. קרטלים, לפי הרשות, הם לחלוטין באזור השחור של פגיעה בתחרות. הסכמות והסדרים בין מתחרים שמטרתם לפגוע, להחליש או לחסל כליל תחרות הם הפשע הכי חמור בתחום. ולכן הרשות תחת הלפרין, וגם תחת ממונים לפניה, הפעילה את האמצעי הקיצוני ביותר של אכיפה פלילית. כלומר חקירות שהובילו או יובילו לכתבי אישום על תיאומים אסורים בין חברות מעליות (למשל אלקטרה), הסעות (למשל שאשא) או קבלני תשתיות (דניה סיבוס) ובנייה (דמרי).
בניגוד לקרטלים, תחום האכיפה על עבירות מונופולים, לפי החלטה אסטרטגית של הלפרין, הופנה כולו לאכיפה מינהלית. כלומר הטלת קנסות. למשל 39 מיליון שקלים על קוקה קולה ישראל בגלל ניסיון לשבור את התחרות בבתי קפה וקיוסקים; 30 מיליון שקלים על בזק שניצלה את כוחה למנוע מהמתחרות לפרסום סיבים ולחבר בניינים; וגם חברות ממשלתיות כמו חברת החשמל (13 מיליון שקלים) ונמל אשדוד (9 מיליון שקלים) על ניצול לרעה של הכוח המונופוליסטי במתן שירות (חברת החשמל) ופריקת כלי רכב (נמל אשדוד).
הזנחה של סוגיית המחיר המופרז
אלה מהלכים מבורכים, אבל רחוקים מאוד מלהספיק. השוק הישראלי, מעבר להיותו קטן, הוא גם ריכוזי במקטעים כמו ייצור או שיווק - לפי מבקר המדינה בעיקר בתחום המזון. המשמעות היא שיש מעט מאוד מתחרים למונופול, אם בכלל, והוא במקביל גם חולש על מספר רב של מוצרים ושירותים.
כך יוצא שרפורמות שמטרתן להגביר תחרות, כמו הסרת חסמי יבוא, לא בהכרח מובילות למה שבאמת מעניין בסוף את הצרכן - המחיר הסופי ואיכות השירות. המונופולים פשוט משתלטים על התחום, נניח בשל הפריסה הרחבה שלהם או כוח המיקוח הגדול מול הקמעונאי או היצרן, וגוזרים עוד קופון.
שני כלים עמדו לרשות הלפרין בקדנציה שלה כדי לרסן את המונופולים בשוק הריכוזי, ששילוב של שניהם היה יכול לייצר אפקט מרתיע. האחד הוא עילת המחיר המופרז - כלומר הפעלת סנקציות על מונופול שהפער בין עלות היצור לו לבין מחיר המכירה לקמעונאי אינו סביר. השני הוא תקרת הקנסות שגבהה בתקופתה בעקבות שינוי חקיקה, ועומדת כיום על 100 מיליון שקלים.
בכלי אחד, המחיר המופרז, מתוך אג'נדה ברורה ומוצהרת, היא טרם השתמשה. לשימוש בכלי השני, למרבה ההפתעה, היא עוד לא מצאה את התיק הנכון.
נתחיל מהמחיר המופרז. במאי 2016, התייצבה עו"ד הלפרין בכנס של אוניברסיטת חיפה והצהירה מעל הבמה כי "לגיטימי שרשות ההגבלים (שמה הקודם של רשות התחרות) תגיד שמחיר מופרז לא בסדרי העדיפות שלה". למה? להלפרין יש משנה סדורה בעניין. היא סברה, וככל הידוע עדיין סבורה, שתפקידה של רשות תחרות הוא לעסוק בקידום תחרות, לא במחיר. ואכיפה של מחיר מופרז שגובה מונופול, מעבר לכך שהיא מורכבת מבחינה כלכלית, היא לא נושא שלדעתה הוא הכי חשוב.
הלפרין שאפה שהרשות תרד בכלל מהנושא, ואף פרסמה גילוי דעת שמטרתו היתה סירוס מוחלט של מדיניות האכיפה בנושא שהתווה קודמה בתפקיד, פרופ' דיוויד גילה. אלא שלבתי המשפט, שהם אלה שאמונים על פירוש החוק, היו תוכניות אחרות. שתי תביעות ייצוגיות שהוגשו בעילת מחיר מופרז, בקוטג' ובקוקה קולה 1.5 ליטר, אושרו וכך נוצרה עובדה בשטח.
בהמשך העביר בית המשפט העליון להלפרין את המסר שעם כל הכבוד לה כרגולטור, צריך גם לאכוף עילה שנקבעה בחוק. הלפרין הבינה את הרמז. המדיניות לא בוטלה, אבל אפילו תיק אכיפה אחד לא הבשיל עד היום לקנס. מה שהותיר את זירת המאבק לאכיפה פרטית, כלומר עורכי דין פרטיים שמנהלים הליכים ארוכי שנים בבתי המשפט. הפער בין היכולות שלהם לזאת של המדינה לחקור, לגלות ולתבוע הוא ברור.
רגע לפני שהיא פורשת אולי בכל זאת הלפרין תשאיר תיק אחד של מחיר מופרז לדורות הבאים. בחודשים האחרונים היא החלה לטפל בתיק שנוגע לתרופה למחלה גנטית נדירה (CTX), שיש כ־50 חולים מאובחנים בה בישראל, ומחירה עומד על כ־50 אלף שקלים. יהיה מעניין לראות אם ההליך יבשיל לקנס על גביית מחיר מופרז עד סוף הקדנציה שלה.
וכאן אנחנו מגיעים לכלי העבודה השני למאבק במונופולים שבו הלפרין לא עשתה שימוש - קנס מרבי על מונופול שמנצל לרעה את כוחו. במהלך הקדנציה שלה, ובסיוע משרד הכלכלה, הרשות דחפה לשינוי בחוק שיכביד את נחת זרועה של המדינה על מפרים. הקנסות המקסימליים עמדו על עד 8% מהמחזור, עם תקרה של 24.5 מיליון שקלים. סכומים שוליים למונופולים כמו בזק, קוקה קולה או תנובה עם מחזורי מכירות של מיליארדי שקלים בשנה.
הצעת החוק המקורית כיוונה לביטול התקרה הכספית, מה שהיה מאפשר למדינה לקנוס מונופולים במאות מיליוני שקלים. אבל ההצלחה בכך היתה חלקית. בדצמבר 2018 הכנסת סירבה לבטל את התקרה, אבל הסכימה להגביה אותה ל־100 מיליון שקלים. הכוונה אולי היתה טובה, אבל בפועל נוצרה כך מטריית הגנה למונופולים גדולים. גם 100 מיליון שקל לחברה עם מחזור שנתי של מיליארדי שקלים זה מעט. לחברה קטנה זה המון. אלא שגם במעט שיש לא נעשה שימוש. שנתיים וחצי חלפו מאז הוגבהה התקרה, ועדיין הרשות לא מצאה מונופול אחד שיחטוף את העונש הכספי המקסימלי. וכשהאקדח לא יורה אף פעם, אין באמת סיבה לחשוב שתושג הרתעה.
אם יש תחום חדש שבו הלפרין החלה לחרוש ואולי יבשר על שינוי בעתיד, הוא אכיפה מול תאגידים בינלאומיים שפועלים בישראל. למשל פייסבוק, שנקנסה ב־6 מיליון שקלים לאחר שלא קיבלה מראש אישור למזג שני סטארט־אפים. או אתר Booking.com שנקבע בהסדר שלא יוכל למנוע מבתי מלון בישראל להציע ללקוחותיהם מחירים ותנאים טובים יותר מאלו שמוצעים באתר שלו. עם זאת חשוב לזכור שבסופו של דבר כוחה של הרשות בישראל מול תאגידים עם פעילות חובקת עולם, מוגבל מאוד.
שוק המזון הפך ריכוזי יותר
שוק המזון הוא אחד השווקים הריכוזיים והמאתגרים, המחייבים התערבות רגולטורית, ובראשה זו של רשות התחרות. אלא שנראה שבמהלך כהונתה של הלפרין, הפך השוק ריכוזי יותר, בעקבות מהלכים שביצעה.
אחד הצעדים השנויים במחלוקת שביצעה הלפרין, היה אישור רכישת ניו פארם על ידי שופרסל. את הבקשה הגישה שופרסל, כשכבר היתה מובילה בשוק קמעונאות המזון עם 300 סניפים בפריסה ארצית וזיקה לפעילות כספק מזון, עם המותג הפרטי שבאמצעותו היא נוגסת בספקים. למרות הפער הדרמטי בהיקף פעילותה ביחס למתחרותיה שלא מגיעות לחצי מהיקף מכירותיה של שופרסל ובוודאי לא לפריסה הגאוגרפית, הלפרין בחרה לאשר את המיזוג ולהעניק לשופרסל אחיזה בעוד 65 סניפי פארם, שמגוון המוצרים בהם חופף ל־70% ממוצרי רשת המזון. הלפרין הסבירה את האישור בחיוניות שהיתה להצבת גורם משמעותי שיוכל להתחרות בסופר פארם השולטת בענף. על מנת לצמצם את הביקורת על המהלך, חייבה הלפרין את שופרסל למכור 10 סניפים לגורם שיקים רשת פארם שלישית. היוזמה, שנידונה מראש לכישלון נוכח חוסר היכולת של גורם כה קטן ושולי להתחרות בשופרסל וסופר פארם, אכן לא שרדה יותר משנה, והשתיים נותרו לחלק ביניהן את השוק.
לא היתה זו הפעם הראשונה שהלפרין הפתיעה לטובה את שופרסל. כבר במהלך 2016, כשקרסה רשת מגה, בחרה הלפרין לנקוט צעד שהיה כרוך בלקיחת סיכון על מידת התחרות בענף קמעונאות המזון. גופים רבים התעניינו ברכישת מגה שנקלעה להקפאת הליכים, בהם גם רמי לוי שמחזיק ברשת דיסקאונט וניסה להשלים את הפעילות עם רשת שכונתית. ברשות התחרות הבהירו לנאמני מגה כבר בתחילת הדרך שלא ימהרו לאשר מכירה לרמי לוי. הנאמנים הבינו את הרמז, ולמרות שהצעתו הכספית של לוי היתה הגבוהה ביותר בחרו להמליץ לבית המשפט על הצעתו של נחום ביתן. מי שהיה ליד מנכ"ל שופרסל איציק אברכהן בשעה שהתקבלה ההחלטה למכור את מגה לביתן, ראה את אנחת הרווחה. אברכהן ידע את מה שמצופה היה גם מרשות התחרות, שביתן אינו גורם שמייצר תחרות וכן שכבעלים של חברה פרטית שאינו מסוגל להציג יכולות פיננסיות כשל רמי לוי, ביתן יהיה עסוק בהשרדות ולא ייצר תחרות לשופרסל במרכזי הערים. הסוף כבר ידוע, ויינות ביתן צפויה להמכר בקרוב לאלקטרה צריכה אחרי שבמשך שנים תרמה לצמצום התחרות בענף ולשיפור ברווחיות של הקמעונאים, על חשבון הצרכנים.
קנס של 29 מיליון שקל הופחת ל־2 מיליון
הלפרין נכנסה לתפקיד אחרי מהלכים משמעותיים שביצע בענף המזון קודמה דיויד גילה, ובראשם חוק המזון. החוק שנועד להסדיר את היחסים בין הקמעונאים לספקים כולל 3 פרקים מרכזיים, שהמשמעותי ביותר נגע לאותן מערכות יחסים, במסגרתן עברו כסף ושווי כסף מהספקים לקמעונאים, על חשבון הצרכנים. אלא שבמהלך כהונתה, לא רק שהלפרין לא עיבתה את החוק והתאימה אותו לשינויים הדרמטיים שעבר השוק, דוגמת המותג הפרטי שהפך את שופרסל לספק הרביעי בגודלו בשוק, היא העניקה פטורים שרוקנו את החוק מתוכן.
כך לדוגמה, פטור מאיסור סידור מדפים בחנויות על ידי נציגי הספקים. מדובר באחד מסעיפיו העיקריים של חוק המזון, שאסר על ספקי המזון להתערב בסידור המוצרים ברשתות השיווק, וזאת כדי לאפשר חשיפה הוגנת למוצריהם של הספקים הקטנים ולהפחית מעוצמתם של הספקים הגדולים שיש בידם לממן מערך סדרנים להשפיע על הצרכנים לרכוש את מוצריהם. אותם סדרנים היו דואגים לחשיפה מלאה של מוצרי הספקים הגדולים, לעתים על חשבון השטח שהוקצה לספקים הקטנים. בסביבת הרשות טענו אז שמקורו של הפטור נעוץ בהחלטות של קודמה בתפקיד דיוויד גילה, שדחה בשנה את יישום נושא הסדרנות ואחר כך נתן פטורים לרשתות שבהן מחצית מהמכירות מקורן בספקים קטנים ובינוניים. אלא שגילה עשה זאת בכדי לאפשר תקופת הסתגלות ומתוך כוונה להחיל על כל השוק את ההנחיות ולא לבטלן. לא חודשה הוראת שעה על הגבלת שטחי מדף לספקים גדולים מאוד ופטור נוסף ניתן בנוגע למעורבות של ספקים גדולים במחיר המירבי לצרכן.
גם מהלכים שנועדו להרתיע גורמים בענף מהתנהלות בניגוד לכללים התמסמסו ונראה היה כי לרשות לא דחוף להציב גבולות. כך, קנס של 29 מיליון שקל שניתן ליינות ביתן על כך שלא עמדה בתנאי למיזוג עם מגה, שנגע למכירת מספר סניפים, הופחת לאחר שימוע ל־2 מיליון שקל.
על כהונתה של הלפרין מעיב דו"ח מבקר המדינה שפורסם ימים לפני שהודיעה על פרישתה. הדו"ח, מצא שרשות התחרות לא פעלה להגברת התחרות בשוק המזון. המבקר קבע כי הרשות לא בחנה את השפעתו הכוללת של חוק המזון על הגברת התחרות בענף ועל השינויים במחירי המוצרים ולא בחנה דרכים נוספות לקידום מטרות החוק.
עוד עלה מהביקורת כי זה למעלה משני עשורים לא הכריזה רשות התחרות על בעל מונופול בשוק המזון. המבקר המליץ כי הרשות תבצע בחינה תקופתית של הצורך בפעולות לקידום בחינת בעלי מונופול והכרזה עליהם במקרים מתאימים כדי לרסן את כוחם, זאת נוכח יוקר מחירי המזון והריכוזיות הרבה במקטע הספקים.
