ריאיון"קידום תחרות זה לא מדע טילים, אלא החלטה פוליטית"
ריאיון
"קידום תחרות זה לא מדע טילים, אלא החלטה פוליטית"
הישראלי הבכיר ב־OECD וראש חטיבת התחרות בארגון, עו"ד אורי שוורץ, סבור שמחירי המזון וריכוזיות המערכת הפיננסית הם צרת רבים אבל גם עניין של סדר עדיפות; המלחמה הופכת את אל על למונופול? הממשלה היתה צריכה להתערב עוד לפני האזעקות הראשונות; ומה הנושא הבוער בחטיבה לעתיד הקרוב? חשש כבד שענקיות הטכנולוגיה ישתלטו על שוק הבינה המלאכותית
עו"ד אורי שוורץ הוא ראש חטיבת התחרות בארגון לשיתוף פעולה ולפיתוח כלכלי (ה־OECD), והישראלי הבכיר ביותר שעובד כיום בארגון. אל ה־OECD, שיושב בפריז, שוורץ הגיע ב־2021 לאחר למעלה מעשור שבו מילא תפקידים בכירים במגזר הציבורי. הוא היה היועץ המשפטי של משרד הבריאות ושל רשות התחרות, וכיהן כממלא מקום הממונה על התחרות ב־2015, לאחר התפטרותו של הממונה דאז פרופ' דיוויד גילה, שסירב לאשר את מתווה הגז השנוי במחלוקת.
במהלך שנותיו ברשות התחרות, שוורץ היה מעורב בגיבוש חוק קידום התחרות בענף המזון - אחד משורה של חוקים שקודמו בעשור האחרון בניסיון לשפר את שוק המזון בישראל. "נתוני הפתיחה של ישראל לא טובים", מציין שוורץ, "מדינה קטנה שמנהלת כלכלת אי ותלויה מאוד ביבוא, לא רק של מוצרים סופיים אלא גם של מוצרי גלם. וכמו בכל מקום, גם החיבה למותגים והנכונות לשלם יותר עבור מותג הן בוודאי גורמים שמאפשרים ליצרני מותגים לגבות מחירים גבוהים יותר. ניסיונות של שחקנים חדשים להיכנס למשק נידונים לכישלון אם צרכן מעדיף להיצמד למותגים שהוא מכיר ואוהב. יש לכך מחיר".
רפורמת היבוא שאושרה לאחרונה - "מה שטוב לאירופה, טוב לישראל" - מעלה שאלה עקרונית: כמה אני כמדינה מוכנה לסמוך על סטנדרט של מדינות אחרות?
"יש מתח לגיטימי בין פתיחת שווקים והאמירה שמה שטוב לאירופה טוב גם עבורנו ואין צורך להמציא את הגלגל מחדש, לבין אמירה של אנשי בריאות הציבור שלנו יש הסטנדרטים הכי טובים. זה תפקידה של הממשלה לומר איפה היא רוצה לשים את הקו. אפשר לומר שתחרות היא חשובה ואז הכיוון ברור. זה תמיד חוזר לשאלה על מה אתה מוכן לוותר כדי לקדם תחרות".
"אם המדינה לא רוצה שאל על תהפוך למונופול - היא צריכה להתערב"
נדבר על סיטואציה מורכבת יותר - מלחמה. בימים כתיקונם שוק התעופה בישראל אולי תחרותי, אבל המלחמה הופכת את אל על למונופול. מה עושים במקרים כאלו?
"זו דוגמה מעניינת למקום שבו אם לממשלה זה חשוב – אז היא צריכה להתערב. למרבה הצער, מצבים ביטחוניים, שבהם אחת לתקופה חברות תעופה זרות מפסיקות לטוס לישראל ואין שום דבר שאתה יכול לעשות בנושא, הם לא דבר חדש. הם אומנם קורים לאחרונה בתכיפות גדולה יותר, אבל הם קרו גם בעבר. פתאום שוק תחרותי מידרדר למצב שבו אנחנו תלויים בצורה כמעט מוחלטת בחברת תעופה ישראלית אחת גדולה ועוד שתיים קטנות. המצב הזה חוזר על עצמו שוב ושוב ושוב.
"ייתכן שהשאלה 'מה עושים לגבי זה?' לא חשובה מבחינת קובעי המדיניות, וזה בסדר. אני לא אומר את זה בציניות. אולי יש דברים דחופים יותר מישראלים שמשלמים 800 דולר לכרטיס טיסה. אבל אם זו שאלה חשובה, אז קשה לבוא כל פעם לרשות התחרות ולשאול אותה מה היא עושה עם זה. רשות התחרות יכולה לאכוף מקרה בודד, אבל זה תמיד יהיה בדיעבד, והיא לא יכולה להכניס שחקן חדש או חברת תעופה חדשה, והיא לא יכולה לפקח על מחירים. בנסיבות מסוימות היא יכולה לקבוע בדיעבד שהמחיר שנקבע גבוה מדי. יש הצעות שאפשר להעלות, ובכנות אני לא יודע אם הן טובות - האם כדאי להלאים בחזרה חברת תעופה במצב שבו תעופה הופכת למוצר חיוני שנשלט בידי מעטים? האם הממשלה רוצה לפקח על המחירים במצבים כאלו? אלו שאלות שטוב לשאול בחשיבה כלל־ממשלתית מראש, לפני שמגיעים לאזעקות ולעצירת טיסות. אם אוספים את כל הגורמים ואומרים - 'זו העדיפות', אולי דברים מעניינים יקרו".
אי אפשר לדבר על תחרות בישראל בלי להזכיר את מערכת הבנקאות, שנחשבת ריכוזית מאוד. זה חריג ביחס לעולם?
"לא עשינו מחקר בינלאומי השוואתי בתחום, אבל בהרבה מקומות בעולם השוק הפיננסי מעלה שאלות תחרותיות משמעותיות, ובכל מקום שבו אתה עוסק בתחום הבנקאות עולה המתח שבין יציבות לתחרות. אבל אני אחזור על המסר המרכזי שלי: ועדת שטרום, שאני בין החותמים על מסקנותיה, הוקמה כי היה שר אוצר שהחליט שזה נמצא בראש סדר העדיפויות. אם יקום שר אוצר או תקום ממשלה שיחליטו שזה על ראש סדר העדיפויות, אפשר לעשות דברים נוספים בהקשר הזה".
על התחרות בשווקים הדיגיטליים בין ענקיות הטכנולוגיה: יש חשש גדול כשטכנולוגיה שהעולם מייצר בה תלות נשלטת בידי קבוצה מצומצמת, לא משנה מי"
כממלא מקום הממונה על התחרות הכרעת נגד מיזוג מזרחי טפחות ובנק אגוד, ולאחר מכן בית המשפט פסל את ההחלטה ואיפשר את המיזוג. בדיעבד היית מחליט אחרת?
"לא הייתי מחליט אחרת, אבל זה טוב שמעל לכל רשות תחרות יש בית משפט שמפקח. אני שלם עם ההחלטה שלי".
ה־OECD הוא אחד הארגונים הכלכליים הבינלאומיים המשמעותיים בעולם. נהוג לעתים לכנותו "מועדון המדינות העשירות" - משום שמדינות שמבקשות להתקבל אליו נדרשות לעמוד בסטנדרטים כלכליים נוקשים. ישראל הצטרפה לארגון בספטמבר 2010, שלוש שנים לאחר שהחלה בשיחות עם ה־OECD לקראת קבלתה. בארגון עובדים מעל ל־3,500 איש, אזרחי 38 המדינות החברות - זהו תנאי הבסיס לקבלה לארגון. אך מעבר לכך, התחרות על כל משרה, במיוחד המשרות הבכירות, היא קשה מאוד ולעתים אף כרוכה במאמץ דיפלומטי. מהבחינה הזו, התקבלותו של שוורץ לארגון ב־2021 נתפסה לא רק כהישג מקצועי אישי, אלא גם כנקודת ציון חדשה ביחסי ישראל וה־OECD.
ישראל הצטרפה לארגון כבר לפני 14 שנים. למרות זאת, אני מניח שאם השם OECD אומר משהו לקהל הישראלי, זה אולי בגלל שהם שמעו עליו בהקשר של מבחני פיז"ה. איך החברות ב־OECD תורמת לחיים שלנו בישראל?
"ה־OECD עוסק בראש ובראשונה בקביעת סטנדרטים, והוא עושה זאת בהמון תחומים: מתחומים כלכליים 'קשים' כמו תחרות, מסים, השקעות וסחר, ועד תחומים שהם יותר בצד הסוציאלי, כמו חינוך, בריאות ואיכות הסביבה. הסטנדרטים נקבעים בידי המדינות החברות, והן גם דוחפות אותם למעלה. בנוסף, יש אומנם הרבה ארגוני מדיניות, אבל זהו אולי הארגון היחיד שמתעסק בכל כך הרבה תחומים במקביל, ומאפשר לקובעי מדיניות לקבל תמונה רוחבית ורב־תחומית. מהרגע שישראל הפכה לחלק מה־OECD, המדיניות שלה החלה לקבל דחיפה מתמדת מעלה".
כלומר אם לא היינו מתקבלים לארגון, המדיניות הציבורית בישראל כמכלול היתה פחות טובה?
"חד־משמעית. החברות בארגון מביעה מחויבות למדיניות מסוימת, ולכן היא גם תו תקן בשווקים הבינלאומיים. זה ארגון עם מוניטין חזק מאוד, והחברות ב־OECD נותנת לכל מי שמסתכל על המדינה מעין תעודת זהות ראשונית".
זה אולי תו תקן של מדינה, אבל ברוב המקרים הארגון מגבש המלצות, כך שזו לא בהכרח מחויבות למדיניות.
"ועדיין יש לזה ערך מוסף מאוד גדול. אתה לא יכול להיות חבר OECD ולהתעלם מכל מה שהארגון אומר. מה הטעם בזה?".
ישראל די טובה בהתעלמות עקבית מהמלצות. כבר שנים שה־OECD ממליץ לנו לתקן עיוותים במערכת המס שלנו, למשל, מגוון הפטורים ממע"מ.
"יישום המלצות זה תהליך ארוך ויש הרבה שיקולים. ה־OECD, ככלל, לא יכול לכפות על אף מדינה דבר. ישראל, בדומה למדינות אחרות, לא מאמצת את כל ההמלצות. לכל מדינה יש האתגרים הפנימיים שלה. בתמונה הכוללת, התועלת רבה".
על מחיר הטיסות: "אולי השאלה 'למה טיסה עולה 800 דולר' לא חשובה לקובעי המדיניות, וזה בסדר. אבל אם זו כן שאלה חשובה, אז קשה לבוא בתלונות לרשות התחרות. אין לה כלים לטפל בזה"
ב־OECD אוהבים להשתמש במונח "Like minded states" כדי לתאר את המדינות החברות בארגון. האם ישראל היתה בכלל מתקבלת היום לארגון?
"אני חושב שישראל היתה מתקבלת היום. אומנם הכלכלה הישראלית נמצאת במצב לא פשוט, אבל אין כלכלות אחרות בעולם שהיו מתמודדות עם האתגרים של ישראל מבלי שיהיו לכך מחיר כלכלי והשלכות כמו הורדת דירוג האשראי. בסיטואציה הנוכחית נאיבי לצפות שאפשר לנהל מלחמה במשך שנה והכלכלה תתנהל בצורה רגילה".
קבלה ל־OECD היא לא רק שאלה של סטנדרט כלכלי, אלא גם של סטנדרט מוסדי ודמוקרטי.
"זה נכון שבשנים האחרונות בישראל יש הרבה מאוד תנודות, אבל היא רחוקה מלהיות המדינה היחידה שבה השאלות האלו נידונות בשיח הציבורי".
מזל שיש את הונגריה ופולין.
"יש גם בחירות בארה"ב בעוד חודש, וגם שם יש גישות מאוד שונות בהקשרים האלו. ועדיין, בסוף ה־OECD הוא ארגון שסובב סביב ערכים משותפים, והמאחד בין המדינות עולה לאין שיעור על המפריד".
לשיחת הטלפון לתיאום הריאיון עם שוורץ הוא ענה משדה התעופה בפריז, בדרכו לנסיעת עבודה בקנדה. את הריאיון עצמו ערכנו ערב נסיעתו לרפובליקה הדומיניקנית, שם מתקיים פורום אזורי של ה־OECD. הנסיעות ברחבי הגלובוס והקשר עם מגוון רחב של מדינות משקפים במידה את אופי העבודה ואת מרכזיותו של הארגון בשיח הכלכלי העולמי.
איך זה להיות הישראלי הבכיר ב־OECD בתקופה כל כך רגישה ביחסי החוץ של ישראל?
"ברמה האישית, המצב בישראל הופך את התקופה למורכבת. אם אני מסתכל על כל התקופה עד כה, אין ספק שזו חוויה מאוד מעניינת ומלמדת. בכלל, בעבודה בארגון בינלאומי אתה עובד עם אנשים שמגיעים ממקומות מאוד שונים. ה־OECD הוא סביבה ידידותית לישראל. לא נתקלתי בשום גילויי עוינות, שום דבר שקרוב לכך. להפך, נתקלתי בהרבה אמפתיה".
חשש מהשתלטות ענקיות הטכנולוגיה גם על תחומי ה־AI
אתה עומד בראש חטיבת התחרות. מה היא עושה?
"הרעיון שבבסיס הפעילות של ה־OECD הוא לגבש מדיניות בשיתוף המדינות, ולא להיות ארגון שיושב בפריז ושולח דו"חות. המלצות המדיניות של הארגון נקבעות בכמה ועדות. התפקיד המרכזי של החטיבה שלי הוא לנהל ועדה שמורכבת מראשי רשויות התחרות של כל 38 המדינות החברות. אנחנו עובדים יחד על זיהוי בעיות משמעותיות ופתרונות, החלפת דעות והצבת סימני השאלה הגדולים בתחום. ואנחנו מסייעים בהטמעת הסטנדרטים והמלצות המדיניות שנקבעים בוועדה, אגב גם למדינות שאינן חברות. כל התוצרים שלנו הם 'מוצר ציבורי' - הם זמינים לכל מי שרוצה".
ומהם סימני השאלה הגדולים כיום?
"הנושא המרכזי כבר כמה שנים הוא התחרות בשווקים דיגיטליים וההתמודדות עם ענקיות הטכנולוגיה בשדה התחרותי. לאחרונה נוסף טוויסט עם כניסת ה־Generative AI. השאלה היא איך ייראה השוק הזה, ואם ענקיות הטכנולוגיה, שיש להן המידע שדרוש כדי לאמן את המודל, וההון ויכולות הענן, ישלטו בו. שאלת התחרות דרמטית. אם נגיע למצב ששוב יהיה שוק שנשלט בידי מספר קטן מאוד של גופים, במקרה או שלא במקרה בידי מי שממילא כבר שולט בשווקים הדיגיטליים, יכולות להיות לכך השלכות מרחיקות לכת על החיים שלנו. זה נותן לענקיות שליטה על הדבר הבא".
תוכל להרחיב?
"לכל המצאה דרמטית יש אלמנט של 'שיבושיות', כלומר יכולת לבלגן שווקים: לקחת מבנה מסוים ולערבב את החפיסה. ראינו את זה לדוגמה בשווקים הדיגיטליים, באופן שאמזון ערבבה לחלוטין את האופן שבו אנחנו קונים דברים. מה שמתחיל כפריחה תחרותית בשלב הראשון, עלול להפוך לסטגנציה בשלב מסוים וזה מה שמטריד אותנו. הרבה פעמים השיבוש הטכנולוגי מביא הזדמנויות תחרותיות ובסיבוב הנוכחי - עם אותן ענקיות טכנולוגיה – אולי יהיה כאן אובדן הזדמנות להתפתחות מחודשת של תחרות, כמו שהן עשו כשהן הפכו למי שהן היום. בסוף, כשטכנולוגיה שהעולם מייצר בה תלות נשלטת בידי קבוצה מצומצמת, לא משנה מי, יש חשש גדול".
ויש נושאים על סדר היום שרלבנטיים במיוחד לישראל?
"בזמן המחאה החברתית ב־2011 בישראל, יוקר המחיה היה סוגיה שהטרידה מספר קטן של מדינות עם מאפיינים כמו שלנו - מדינות קטנות ומבודדות יחסית, כמו ניו זילנד. אבל האינפלציה של השנים האחרונות, הפגיעה בשרשראות אספקה בקורונה, ולאחר מכן הפלישה הרוסית לאוקראינה, הביאו לעניין גובר ביוקר המחיה ובמחירי המזון בפרט גם במדינות כמו צרפת. כשמחירים עולים, פוליטיקאים וקובעי מדיניות מסתכלים מסביב ושואלים מי יכול לפתור את הבעיות, ורשויות תחרות נתפסות כגורם שאליו אפשר לפנות, ועליו אפשר 'להפיל את התיק'. המחירים עולים והרבה יותר רשויות תחרות שואלות את עצמן מה הן צריכות לעשות".
ובכוחן של רשויות התחרות להתמודד עם זה?
"אכיפה נוגעת תמיד למקרה בודד. לגרום לשחקנים חדשים להיכנס לשוק, להביא להצפה של יבוא, אלו החלטות מדיניות. היכולת להפוך משק לא תחרותי לתחרותי, או לפתור בעיות מאקרו שקשורות לתחרות, היא של קובעי המדיניות. אחזיר אותך לרפורמת הסלולר - זו היתה החלטה של שר בממשלה, לא של רשות תחרות. ארה"ב היא דוגמה טובה מאוד למה שממשלה יכולה לעשות: כשהנשיא ביידן נכנס לתפקידו, הוא הוציא צו נשיאותי שהגדיר מקום נרחב לתחרות במדיניות הממשל. הוא אמר לכל הגופים הממשלתיים, לא רק לרשות התחרות - 'בכל מה שאתם עושים - בין שזה מכרז של משרד הרווחה ובין שזו רגולציה של משרד החקלאות – תחרות צריכה להילקח בחשבון'. זה הוביל לגישה כלל־ממשלתית של קידום תחרות".
זה שמדברים על תחרות לא אומר שבפועל יש שינוי.
"אם אתה רוצה לייצר משק תחרותי, זו החלטה של ממשלה לקחת את הערך הזה ולשים אותו גבוה בסדר העדיפויות. לכל ממשלה יש סדרי עדיפויות מגוונים אבל בסוף, אם רוצים לקדם תחרות, זה לא כזה מסובך. פשוט צריך להחליט שזה מה שעושים. שמעדיפים תחרות מול אינטרסים אחרים, כמו למשל הגנה על יצרנים מקומיים. כדי לקדם תחרות צריך ממשלה שאומרת 'זה סדר העדיפויות שלי, ואני מוכנה לעשות מה שצריך'. אבל זה גם מצריך תכנון לטווח ארוך, ובישראל, גם כשיש רפורמות לקידום תחרות, הן נעשות בדרך כלל דרך חוק ההסדרים, משנה לשנה, ולא בתכנון ארוך טווח. בסוף זה כל הסיפור - האם אתה מוכן לקחת תחרות ולשים אותה גבוה בסדרי העדיפויות? אם כן, זה לא מדע טילים. התפקיד של רשות התחרות הוא להיות סוכני התחרות בתוך הממשלה - אלו שמסבירים, מדבררים ומקדמים רעיונות לאיך אפשר לבצע מהלכים תחרותיים בשווקים שונים".
נניח עולם מופלא, שבו הממשלה שמה על ראש שמחתה את התחרות וכל משרדיה פועלים יחד לקידומה. עד כמה זה היה משפר את רמת החיים?
"זה היה משנה את חיינו לבלי הכר. אנחנו צרכנים וחיים בחברה מערבית. תנסה לספור במשך יום אחד את הספקים ונותני השירותים שאתה משתמש בהם. במשק תחרותי יותר היה לכל אזרח יותר כסף פנוי. ומעבר לכך, התרגלנו לשים בהקשרי תחרות את כל הז'יטונים על המחיר, אבל משק תחרותי הוא טוב יותר גם בהקשר של חדשנות, איכות ומגוון. במשק תחרותי יותר שחקנים נדחפים להיות גם חדשניים יותר".
לסיום: אין הרבה ישראלים שעובדים ב־OECD. למה?
"זה בראש ובראשונה עניין של מודעות. אני מתוודה - אף שהכרתי היטב את ה־OECD והשתתפתי בפורומים השונים, לא העליתי על דעתי לבדוק את האפשרות לעבוד שם. הצעד הראשון היה פנייה של המשלחת הישראלית ל־OECD (גילוי נאות: עבדתי בעבר במשלחת הישראלית ל־OECD — ש"ג) אליי לעניין אותי לגשת למשרה. אני רוצה להעלות מודעות של ישראלים לתועלת שעבודה בארגון תביא להם וכתוצאה מכך גם למדינה".
