דעהמי הוא הרוב ומתי הוא קובע?
דעה
מי הוא הרוב ומתי הוא קובע?
כפי שהשוק אינו יכול להיחשב חופשי ויעיל כשהוא נשלט עלי ידי מונופול, כך גם מדינה לא יכולה להיחשב דמוקרטית שאין בה תחרות על השלטון. בתחרות נדרשים כללי משחק ובית משפט עצמאי נועד לפקח על שמירתם
אחת הטענות המרכזיות של הרפורמטורים היא שבדמוקרטיה הרוב קובע. לשיטתם, הרפורמה דמוקרטית משום שרוב העם תומך בה והיא מעבירה כוח מבית המשפט לממשלה הנתמכת על ידי רוב העם. מטרת מאמר זה היא לבחון טענה זו במשקפיים של ענף בכלכלה המכונה "תורת הבחירה הציבורית". בשלב הראשון אצביע על "חמקמקות" מושג הרוב; בשלב השני אתייחס לגודל הרוב הנדרש במשטר דמוקרטי; ובשלב השלישי אטען שרפורמה המשנה את כללי המשחק הדמוקרטי מחייבת הסכמה רחבה במיוחד.
חמקמקות הרוב
פרופ' Kenneth Arrow, זוכה פרס נובל לכלכלה, הוכיח כבר לפני למעלה משבעים שנה שלא ניתן לייצר שיטת בחירות שתבטיח שתמיד יזכה המועמד שנתמך על ידי רוב הבוחרים. דוגמה אחרונה ומוכרת היא בחירתו של טראמפ לנשיאות על אף שרוב הבוחרים תמכו דווקא בהילארי קלינטון. רבים סבורים שזוהי תופעה יוצאת דופן וחריגה אך, ככל הנראה, תופעה זו מתרחשת פעמים רבות מבלי שאנו מודעים לה.
לא כאן המקום להסביר את ההוכחה של Arrow לתוצאה זו, אך אנסה להמחישה באמצעות הדוגמה ההיפותטית הבאה. נניח שבמדינת אוטופיה קיים ויכוח על סוג הגלידה (או סוג הרפורמה) שתיווצר במדינה. בבחירות שנערכו בנושא התקבלו התוצאות הבאות: 45 אזרחים (קבוצה א') תמכו בגלידה בטעם תות; 40 אזרחים (קבוצה ב') תמכו בטעם וניל; ו-15 תושבים (קבוצה ג') הצביעו בעד גלידת שוקולד.
אילו הבחירות במדינת אוטופיה היו נערכות בשיטת "המנצח לוקח הכל" (שיטה המקובלת בהרבה מדינות דמוקרטיות, לרבות בפריימריז של המפלגה הרפובליקנית בארה"ב), הייתה גלידת התות "מנצחת" בבחירות. אך לצערם של תומכי התות, בהתאם לשיטת הבחירות הנהוגה באוטופיה, במקרה בו אף מועמד לא זוכה במחצית הקולות מתקיים סיבוב נוסף בין שני המועמדים המובילים (גם שיטה זו מקובלת בהרבה מדינות דמוקרטיות, לרבות בפריימריז של המפלגה הדמוקרטית בארצות הברית). לפיכך, במקרה זה, בהתאם לתוצאות הסיבוב הראשון, יתמודד התות בסיבוב השני מול הווניל; וההכרעה בהתמודדות זו תלויה בעדיפות השנייה של קבוצה ג' – כך למשל, אם כל קבוצה ג' מעדיפה (אחרי שוקולד) וניל על תות, התוצאה של הסיבוב השני תהיה שגלידה וניל תזכה בתמיכת 55 אזרחים והיא תוכרז כמנצחת הגדולה של הבחירות.
כלומר, לא הרוב, אלא שיטת הבחירות היא שקבעה את תוצאות הבחירות: בהתאם לשיטת הבחירות הראשונה ניצח התות ובהתאם לשיטת הבחירות השנייה ניצח הווניל, אך בדיקה מעמיקה של ההעדפות של אזרחי אוטופיה עשויה לחשוף שרובם דווקא מעדיפים גלידת שוקולד. כך למשל, יתכן שהעדיפות השנייה של קבוצות א' וב' היא גלידת שוקולד. לכן, הרוב (קבוצות ב' וג' המונות ביחד 55 אזרחים) מעדיף שוקולד על תות; והרוב (קבוצות א' וג' המונות ביחד 60 אזרחים) מעדיף שוקולד על וניל. כך, דווקא גלידת השוקולד, שלא ניצחה באף אחת משיטות הבחירות המקובלות, היא הגלידה המועדפת על רוב תושבי אוטופיה. נתון זה לא נחשף באף אחד ממאבקי הבחירות הללו משום שהאזרחים נדרשים להצביע רק על המועמד אותו הם מדרגים במקום הראשון, והם אינם נדרשים לציין את ההעדפות השניות והשלישיות שלהם.
הרוב קובע, אבל איזה רוב?
נניח שעל סדר היום של בית משותף עומדת שאלה בינארית -- לשפץ או לא לשפץ? וקיימים חילוקי דעות בין דיירי הבניין לגבי השפעת השיפוץ על ערך הבניין. במקרה זה, על פי ההיגיון של "חוכמת ההמונים", עצם העובדה שמרבית בעלי הדירות תומכים בשיפוץ מלמדת שקיימת סבירות, גבוהה מ-50%, שהשיפוץ כדאי ויעלה את ערך הבניין.
חוכמת ההמונים היא מנגנון הכרעה יעיל כאשר יש חילוקי דעות בין בעלי הדירות, אך הוא לא רלוונטי במקרים בהם קיים ביניהם ניגוד עניינים. כך למשל, אם על סדר היום של אותו בניין ניצבת החלטה בנוגע לבנייה של פיר מעלית על חשבון השטח של רבע מהדירות בבניין. במקרה זה, ברור שהעובדה ש75% תמכו בהחלטה אינה מלמדת על כך שהיא משרתת את כלל הדיירים בבניין; למעשה, מהחלטה כזו אפילו לא ניתן ללמוד על כך שההחלטה תעלה את ערך הבניין, (שכן בהחלט יתכן שירידת הערך של רבע מהדירות גדולה מעליית הערך של שאר הדירות). כדי למנוע החלטות מסוג זה, חוק המקרקעין קובע שבמקרים מעין אלו נדרשת תמיכה פה אחד של כל בעלי הדירות.
כלומר, הדרישה שהחלטות בהן קיים פוטנציאל משמעותי לניגוד עניינים תתקבלנה פה אחד מבטיחה שיאומצו רק החלטות המקיימות שני תנאים: הן משפרות את מצב הבניין ואינן פוגעות באף אחד מבעלי הדירות ("שיפור פארטו"). דרישה זו, של הסכמה פה אחד, מתאימה רק לקולקטיבים קטנים. כך למשל, במקרים של ניגוד עניינים, התקנון של חברות פרטיות מחייב בדר"כ הסכמה פה אחד. לעומת זאת, בחברה ציבורית המונה אלפי בעלי מניות, דרישה להסכמה פה אחד תעניק לכל בעל מניות זכות וטו, המקנה לו כוח סחטני כלפי הקולקטיב כולו. לפיכך, כפי שהראו הכלכלנים ביוקנן וטולוק, במקרים כאלה יעדיפו חברי הקבוצה לקבל החלטות ברוב מיוחס, הגבוה מרוב רגיל אך נמוך מפה אחד. לכן, בחברה ציבורית, החלטות בנושאים בהן נמצא בעל השליטה בניגוד עניינים אינן מחייבות הסכמה פה אחד, אך הן צריכות להיתמך הן על ידי בעל השליטה והן על ידי רוב בעלי המניות מהציבור.
נחזור לדוגמת הגלידה. נניח שמחצית אחת מאזרחי המדינה אוהבים גלידת וניל ומתעבים גלידת שוקולד; הההעדפות של המחצית השנייה הפוכות בדיוק; וכל האזרחים מעדיפים גלידת תות על פני ההימור שבבחירות תיבחר ממשלה שתייצר את הגלידה אותה הם מתעבים. במקרה כזה, רק דרישה של רוב מיוחס מבטיחה שהנציגים הנבחרים של העם יאמצו את הפשרה העדיפה לכלל האזרחים מדינה - תות.
לכן, החוקות של רוב המדינות הדמוקרטיות קובעות שרק רוב מיוחס יכול לאשר החלטות שבבסיסן ניגוד עניינים חמור בין הרוב לבין המיעוט.
הרוב הדרוש לשינוי כללי המשחק
פולמוס עתיק יומין ניטש בין אלו שרואים את חזות הדמוקרטיה בעקרון של "הרוב קובע" (עקרון בו כרסמתי בשלבי הטיעון הקודמים) לבין אלו ששמים בראש מעייניהם את ההגנה על המיעוט והפרט. כמדומני קיים עקרון בסיסי אחד שאין חולק על הקריטיות שלו לדמוקרטיה: תחרות. כפי שהשוק אינו יכול להיחשב חופשי ויעיל כשהוא נשלט עלי ידי מונופול, כך גם מדינה ללא התחרות על השלטון אינה נחשבת דמוקרטית. ובתחרות, כמו בתחרות, נדרשים כללי משחק שיבטיחו את קיומה של התחרות. כך למשל, הכלל שבחירות יתקיימו אחת לתקופה קצובה מראש, ושהן יהיו שוות וחופשיות, הנו כלל משחק חיוני, שבלעדיו לא תתכן תחרות על השלטון. באופן דומה, חופש ההתארגנות, חופש העיתונות וחופש הביטוי הינם כללי משחק חיוניים לדמוקרטיה משום שבלעדיהם אנשים יתקשו להתארגן בקבוצות ולנסות לשכנע אחרים להצטרף אליהם במטרה להחליף את השלטון.
מכיוון שכללי המשחק הדמוקרטי נועדו לייצר ולשמר תחרות על השלטון, ברור שאין להניח בידיו של השליט את הכוח לשנות את כללי המשחק הדמוקרטי, שכן הוא עלול לנצל כוח זה כדי להציב חסמים בפני מתחרים על השלטון. מאותה סיבה גם נדרש בדמוקרטיה בית משפט עצמאי שיפקח על שמירת כללי המשחק בתחרות.
מכאן לא נובע שכללי המשחק אינם יכולים להשתנות. ניתן לשנות את כללי המשחק כאשר יש על כך הסכמה ציבורית רחבה מאוד. כך, במהפכה החוקתית של שנות התשעים, שהייתה פרי יוזמה של ממשלת הליכוד ושל נשיא בית המשפט העליון, ויתרו הרשויות הפוליטיות על חלק מכוחותיהם לטובת בית המשפט ועל כן מובן שהרשות השופטת תמכה בו. שינוי זה בכללי המשחק לא פגע בתחרות החופשית על השלטון, ועל כן הוא זכה גם בתמיכת האופוזיציה.
במהפכה המונחת לפתחנו, לעומת זאת, משנה הממשלה את כללי המשחק בכיוון הפוך, היא נוטלת כוחות מהאופוזיציה ומבית המשפט, באופן שעלול להקשות על חילופי השלטון. כך למשל, השינוי בוועדה למינוי שופטים מגדיל את כוחה של הממשלה ומדלל את הכוח של האופוזיציה והרשות השופטת בה; ושינוי זה, יחד עם ביטול מנגנון הסניוריטי, מגביר את התלות של שופטי העליון בממשלה. יתר על כן, שינויים אלה מקנים לממשלה כוח לייצר מהלכים משמרי שלטון נוספים. מהלך זה משול לחברי דירקטוריון בחברה המנצלים את כוחם כדי להקצות לעצמם מניות נוספות, ובדרך זו מדללים את זכויות המיעוט ומשתלטים על החברה. מובן שהדבר אסור על פי דיני חברות. קל וחומר שהדבר אינו לגיטימי בדמוקרטיה.
עמרי ידלין הוא פרופ' למשפטים באוניברסיטת ת"א, לשעבר נשיא מכללת ספיר
