האוצר עשוי ללוות כסף מבנק ישראל - לראשונה מאז 1986
האוצר עשוי ללוות כסף מבנק ישראל - לראשונה מאז 1986
הגירעון המעמיק שלפי התחזיות יגיע ב־2024 ל־7%–9%, לצד ההתנהלות הפזרנית של הממשלה, צפויים להוביל למהלך הנדיר מול בנק ישראל. ובאוצר ממשיכים בתרגילים, הפעם סביב אי הכללת קרן הפיצויים בגירעון
הגירעון של מדינת ישראל יותר מהוכפל בחודש אוקטובר מ־1.1% ל־2.6% מהתוצר, כך התברר ברביעי האחרון, והיד עוד נטויה. החזאים מנבאים זינוק נוסף ובהיקפים דומים בנובמבר-דצמבר: בבית ההשקעות מיטב סבורים כי גירעון של 4% ב־2023 הוא בהחלט אפשרי. אבישר כהן, לשעבר משנה לחשכ"ל והאחראי על החישובים הללו מטעם האוצר במשך 25 שנה, שמרן יותר ומעריך שהגירעון ינוע בין 3%–3.5%. ובשבוע שעבר נחשף ב"כלכליסט" נייר העמדה של אגף תקציבים בנוגע למקורות והשימושים התקציביים לצורך התמודדות עם המלחמה, שהתבסס על גירעון של 2.5% מהתוצר.
אלא שהגירעון בדרך לרמות שראינו רק בקורונה: בין 11% ל־12% מהתוצר, כאשר מסתכלים על הגירעון המצטבר של 2023 ו־2024, בה הגירעון צפוי לעמוד על 7%–9%. אבל יש כמה הבדלים לעומת הקורונה: המגפה העולמית ארכה שנתיים ולא שנה ושלושה חודשים – משך הזמן שבאוצר מעריכים שהמלחמה תימשך. גם נקודת הפתיחה שונה. הממשלה הנוכחית קיבלה מממשלת בנט־לפיד קופה עם 10 מיליארד שקל – עודף תקציבי של 0.6%. ממשלת הקורונה קיבלה בירושה משר האוצר משה כחלון גירעון של כ־3.6%.
הזינוק בגירעון מוסבר בתנועת מלקחיים שאף היא היתה צפויה. מצד אחד זינוק חד של כ־10% בהוצאות הממשלה, שבאוקטובר הגיעו לכ־55 מיליארד שקל. זינוק שמוסבר גם בהתנהלות פזרנית של ממשלת סמוטריץ'־נתניהו.
כאשר פקידי האוצר הפצירו בנקיטת מדיניות שמרנית במהלך החודשים האחרונים, הם ידעו על מה הם מדברים. הממשלה, במקום לתקוף אותם בפראות, צריכה בעיקר להודות להם. ניתן רק לדמיין מה היה מתרחש אם הם, יחד עם נגיד בנק ישראל, לא היו עומדים בפרץ כדי שיעד הגירעון ייקבע על 0.9% מהתוצר ולא מעבר לזה. גורמי המקצוע ראו את ההתקדמות של ההפיכה המשטרית ותכללו את הסיכונים הגיאו־פוליטיים שבסוף התממשו בעוצמה אדירה ב־7 באוקטובר. הגישה השמרנית שנקטו הצילה את המשק. אם היו מאפשרים לסמוטריץ' לקבוע יעד גירעון של 3% תוצר, המצב כעת היה גרוע בהרבה.
בצד השני של המשוואה ניצבות הכנסות המדינה ממסים שצנחו בכ־10% רק באוקטובר ובכ־8% בינואר־אוקטובר. רוב הפגיעה היא במיסוי הישיר – מסי הכנסה.
ועכשיו מגיע הזמן לתכנן את התשלומים. בנוסף לעלויות התקציביות של המלחמה צריכים לדאוג למלא את קרן הפיצויים של מס רכוש. לפי כהן, הממשלה צפויה להוציא מהקרן עד 10 מיליארד שקל. זו הערכה שמרנית מאוד: לפי הערכות של רשות המסים עצמה, הקרן, שהיו בה 17.7 מיליארד שקל לפני המלחמה, תתרוקן החודש או לכל היותר בחודש הבא.
באגף התקציבים מזהירים כי ההערכה של רשות המסים אף היא שמרנית, בהינתן שתוכניות סמוטריץ' להעניק פיצוי מלא גם לבאר שבע ואשדוד יתבצעו גם בנובמבר (הן אושרו כרגע לאוקטובר בלבד). כלומר, בהנחה של פיצוי מלא, ממשלת ישראל חייבת לגייס עוד כסף לקרן השנה.
אי בהירות רבה נוצרה סביב הכלי של קרן הפיצויים. מדובר בקרן חוץ־תקציבית ולכן באוצר טוענים שהיא אינה מייצרת גירעון, כלומר לא נכללת בחישוב. אבל היא כן מייצרת חוב - וזה הדבר החשוב. כלומר, אולי חשבונאית היא חוץ־תקציבית, אבל הלכה למעשה מדובר בהוצאה לכל דבר ועניין. לכן חייבים למלא אותה. אף אחד לא יכול לחתום על כך שהמלחמה תהיה המשבר האחרון שיחווה המשק בתקופה הקרובה.
"לפי תסריט למימון גירעון של 3.5% תוצר והוצאות מקרן הפיצויים של 10 מיליארד שקל, נדרשת בדצמבר הנפקת אג"ח סחיר (מקומי) בהיקף של כ־38 מיליארד שקל", כותב כהן בסקירתו החודשית. מדובר בסכום עתק לנוכח העובדה כי לפי החישובים של כהן ישנם רק 46 מיליארד שקל בקופה.
"עוד לפני פרוץ המלחמה הסתמן מימון חסר של הגירעון ביחס לתחזית. סכום ההנפקה הנדרש בדצמבר אינו ריאלי. לפיכך מסתמנת אפשרות של הנפקה נוספת בחו"ל (סיכוי נמוך) וירידה חדה ביתרות המזומנים של הממשלה בבנק ישראל בסוף השנה, או לקיחת 'מקדמה ארעית' מבנק ישראל, או העברה לבנק ישראל של יתרות במט"ח של הממשלה המופקדות בבנקים בחו"ל", מציין כהן.
וכעת מתברר שכמה מהדברים שכהן העריך שיקרו כבר התרחשו במחשכי האוצר. מי שקרא את הדו"ח של בנק ישראל על יתרות המט"ח לאוקטובר הבחין בקיזוז מפתיע ומסתורי ביתרות בהיקף של 2.5 מיליארד דולר שהשפיע על הירידה הכוללת בעקבות מכירת הדולרים. מדובר בהפקדות של ממשלת ישראל בבנק ישראל - שבין תפקידיו משמש גם כבנקאי של הממשלה.
כלומר, החשכ"ל כבר העביר כסף – כ־9.6 מיליארד שקל – לחשבון בארץ. מאיפה הסכום הגיע ועבור מה? בחשכ"ל שומרים על שתיקה. מפרסום במערכת של "בלומברג" עולה שבשבועות האחרונים הנפיק החשכ"ל איגרות חוב במטבע חוץ בהיקפים של 1.8 מיליארד יורו ועוד 800 מיליון דולר.
"כלכליסט" פנה לאוצר לבקש הסברים שכן החשב הכללי, יהלי רוטנברג, מקפיד הקפדה יתרה בדיווח על כמעט כל הנפקה ומהלך שהוא מבצע, בוודאי כשמדובר בהודעות על הנפקות מוצלחות. מדוע על הנפקה כזו אין חגיגה? האם לא היו מספיק ביקושים? האם הגיוס בוצע ביוקר? אזרחי ישראל זכאים לתשובות. אפילו באוצר הופתעו לגלות את קיומן של אותן הנפקות מהשאילתה של "כלכליסט".
ומתי בפעם האחרונה לקחה הממשלה הלוואה ארעית מבנק ישראל? מתברר שמאז 1986, אז חוקק החוק שאסר הדפסת כסף, אף ממשלה לא ביקשה דבר כזה. אמנם המהלך חוקי ומותר אבל יש לכך השלכות. מהן? לא ידועות - זה מעולם לא קרה, ולכן יש חשיבות מיוחדת בכך שהחשכ"ל יבהיר את העניין.
בחשכ"ל מסרו בתגובה כי הם לא הסתירו דבר ודיווחו לבלומברג (פורטל פיננסי שמעטים במדינה מנויים עליו). מה שבטוח הוא שהיעדר השקיפות וחוסר הבהירות לא מסייעים כאן. כדאי לחשב הכללי לשפוך אור על יכולתה של הממשלה לממן את הוצאותיה העתידיות.
בניגוד לקורונה, מלחמת חרבות ברזל היא אירוע מקומי ורק ישראל מגדילה גירעון וחוב בקצב הזה. ההערכות מגיעות לרמה של 67% תמ"ג לעומת 60% תמ"ג כעת. מדובר בתוספת לחוב של כ־138 מיליארד שקל. אך ההבדל המרכזי לעומת הקורונה הוא שאז הכסף היה "כמעט חינם", עם ריבית נומינלית אפסית ועם אינפלציה נמוכה, דבר שגרם לריבית הריאלית להתנחל בטריטוריה השלילית באופן ממושך.
הסביבה השתנתה מאוד מאז, בעיקר בשל הזינוק בריבית. הסיבות לכך רבות אבל יש הסבר אחד שתקף בוודאות עבור ישראל: הריביות על אג"ח (התשואות) זינקו גם כי פרמיית הסיכון של ישראל זינקה.
זו הסיבה לכך שאג"ח ממשלתיות ישראליות נקובות בדולר נסחרות בתשואות שמאפיינות מדינות עם דירוג אשראי של BBB כשלישראל דירוג של AA-. זו גם הסיבה לכך שהפרמיה על חדלות פירעון (CDS) זינקה לכ־140 נקודות, לפני שירדו לכ־121 נקודות כיום, על רקע ההצלחה של צה"ל בשטח והמסרים מנסראללה שהוא לא נכנס בעוצמה, אבל הכל מאוד תנודתי. סמוטריץ' מבחינתו מעדיף להתעלם מזה, כנראה גם בגלל חוסר הבנה. יועציו הפוליטיים שהחליפו את הפקידות המקצועית גם לא מבינים בזה.
גם הפעם ייתכן כי מי שיצטרך לחלץ את הממשלה הוא נגיד בנק ישראל: בארגז הכלים שלו יש הקלה כמותית, כלומר רכישות אג"ח על ידי בנק ישראל, דבר שיפחית את התשואות ויקל על החשכ"ל ועל החוב. הדבר כבר קרה במשבר הפיננסי העולמי של 2008–2009 ובקורונה. ניסיון העבר מלמד כי בנק ישראל רכש את אותן אג"ח, קיבל ריבית, המתין עד סוף המח"מ (לא מכר), ובתאריך הפדיון קיבל את הכסף בחזרה – ולא הגדיל את בסיס הכסף שזו פעולה שקולה להורדת ריבית. כלומר, בנק ישראל התנהג כמו שחקן שוק רגיל. הבעיה היא שלא בריא שבנקים מרכזיים נכנסים לשוק הזה, לבטח לא לזמן רב, ולבטח לא אם הם הופכים לשחקנים מרכזיים בו.
