אימפריות נופלות לאט, הלכות נהפכות מהר: על כינונה והפיכתה של הלכת זליגמן
אימפריות נופלות לאט, הלכות נהפכות מהר: על כינונה והפיכתה של הלכת זליגמן
אחד הפרדוקסים המוכרים בעולם הפילוסופיה הוא 'פרדוקס הספר', המיוחס לפילוסוף הבריטי, ברטראנד ראסל. הפרדוקס הולך כך: 'בכפר אחד, גר ספר שמספר את כל מי שאינם מספרים את עצמם ואותם בלבד. מי מספר את הספר? בעניין זליגמן, שפורסם לאחרונה, נדרש בית המשפט העליון לסוגיה המזכירה במידת מה את פרדוקס הספר: האם המאסדר [הרגולטור] הוא הגורם שיכריע בשאלות פרשניות העולות לגבי הנחיותיו שלו עצמו?
הרקע לפסק הדין הוא ערעור על החלטת בית המשפט המחוזי לקבל בקשה לאישור תובענה ייצוגית כנגד חמש מחברות הביטוח הגדולות בישראל. הבקשה הוגשה בטענה כי חברות הביטוח גבו תשלום המכונה "תת-שנתיות" עבור פריסה לתשלומים חודשיים של פרמיית הביטוח באופן בלתי חוקי. נטען כי חברות הביטוח חרגו מהגבייה המותרת על פי החוזרים שהוציא המפקח על הביטוח אשר הסדירו את התשלום, כשבמוקד עמדה שאלת הפרשנות לחוזרים האמורים.
המפקח מצדו, הגיש עמדה שתאמה לעמדת חברות הביטוח, אך חרף עמדתו קיבל בית המשפט המחוזי דווקא את עמדת המבקשים ואישר את הגשת התובענה. בית המשפט קבע כי פרשנות המפקח אינה מכריעה את הכף לכאן או לכאן, משום שלשונם של החוזרים אינה חד-משמעית, ומשכך מצויה הסמכות לפרשם בידי בית המשפט.
בהליך הערעור על החלטת בית המשפט המחוזי, פסק אשתקד ביהמ"ש העליון, מפי השופטים וילנר, מינץ ושהם, כי יש להורות על ביטול האישור לתובענה.
בנקודה זו חשוב לציין, כי עד להלכה שנקבעה בפסק הדין בעניין זליגמן נהג בית המשפט להתחשב בעמדת הרגולטור ולהעניק לה משקל מסוים אך לא מכריע, באופן שבו ביהמ"ש אינו מחויב כלל ועיקר לעמדת הרגולטור. בהליך הערעור נפסק כי מעתה תהא ברירת המחדל כזו שככל שעמדת המאסדר והפרשנות שהעניק סבירה, יהא על ביהמ"ש לקבל את עמדתו, למעט בהתקיים טעמי נגד כבדי משקל, כגון כאשר אותה עמדה נובעת משיקולים שאינם עניניים או שהיא נגועה בניגוד עניינים.
אך הלכת זליגמן לא הספיקה להכות שורש בטרם החליט ביהמ"ש העליון לקיים דיון נוסף בעניינה במותב מורחב של שבעה שופטים, לרבות השופטים וילנר ומינץ, שישבו, כאמור, בהרכב הערעור על פסק הדין.
בדיון שנערך ב-4.7, הפך ביהמ"ש העליון את הלכת זליגמן וקבע כי אין מקום לאמץ כלל המעניק מעמד מיוחד לעמדתה הפרשנית של רשות מינהלית מאסדרת ביחס להנחיותיה שלה. ביהמ"ש העליון קבע כי הנחיותיה של רשות מנהלית כפופות לכללי הפרשנות הרגילים, כך שיש ליתן משקל לעמדת הרשות המינהלית המאסדרת, אך ההכרעה הפרשנית הסופית לגביהן מסורה לבית המשפט.
ביהמ"ש אף ציין כי הלכת זליגמן המובטלת מזכירה במידה רבה את הלכת 'שברון', שנקבעה בפסיקה האמריקנית ועוסקת בסמכות ביהמ"ש בפרשנות חקיקה (כזכור, בעניין זליגמן דנו בסוגיה נמוכה יותר במדרג הנורמות המשפטיות: פרשנות הנחיות מנהליות). הלכת שברון יצרה מהפכה של ממש במשפט האמריקני ונחשבת לשנויה במחלוקת. לחובבי הטריוויה: פסק-דין שברון הינו פסק הדין המצוטט ביותר של בית המשפט העליון האמריקני מעולם.
לטעמנו, מדובר בסוגיה מורכבת, אך בהכרעה חשובה ביותר של ביהמ"ש.
מחד, השארת הפרשנות בידי הרגולטור בעייתית, שכן הוא עלול להתאים את הפרשנות לצרכיו הקונקרטיים בכל מקרה ומקרה, ביטוי קלאסי ל'בעיית הנציג' (בעל תפקיד שמונה על-ידי העם או נבחריו ופועל בניגוד לאינטרסים של הגורם המיוצג, קרי האזרחים). לצורך העניין, במקרה דנן דובר על חמש חברות ביטוח חזקות הגובות עלויות ממספר רב של מבוטחים שרובם המוחלט כלל אינו מודע לתשלום הבלתי חוקי וודאי שאינו מאורגן יחד. כעת, נדרש המפקח על הביטוח להכריע, באופן אובייקטיבי, לגבי שאלה פרשנית, כאשר בפינה הימנית מספר גופים חזקים ומאורגנים ובפינה השמאלית קבוצת אנשים, הנחותה הן מבחינת כוחה ומשאביה והן מבחינת האינטרס שלה להשקיע אותם, כך שפרשנות הרגולטור עשויה, בסבירות גבוהה למדי, להיות מוטה לטובת חברות הביטוח. הרגולטור אף עשוי לפרש את הנחיותיו באופן שייטיב עם המוניטין שלו או, בדומה לפוליטיקאים רבים, לנקוט בעמדה שתזכה לאהדה הרבה ביותר בציבור.
מאידך, עלולים להיווצר מצבים אבסורדיים משהו, בהם ביהמ"ש יסביר לגורם למה הוא עצמו התכוון, כאשר דה-פקטו אותו גורם כיוון דווקא לפרשנות שונה. מבקריו של בית-המשפט יגידו כי גם לגביו קיימת בעיית נציג, שכן בכך שהוא מעניק לעצמו סמכות על חשבון הרשות המנהלית, הוא פוגם, הלכה למעשה, בפעילות הרשות המבצעת ובמאמציה למלא את תפקידה.
לטעמנו, לביהמ"ש שני יתרונות מרכזיים על פני הרשות בפרשנות הנחיותיה: הראשון הוא שביהמ"ש הינו האוטוריטה בכל הנוגע לפרשנות. אך חשוב מכך הוא היתרון השני, המגלם את קיומו של עקרון הפרדת הרשויות. כאשר נדרשת הכרעה במחלוקת מסוימת, תמיד נעדיף שהגורם שיכריע במחלוקת יהא נטול אינטרסים במידת האפשר. גם מבקריו הגדולים ביותר של ביהמ"ש בכלל ושל מידת האובייקטיביות שלו בפרט, יודו כי נקודת המוצא שלו, כצד חיצוני למחלוקת, אובייקטיבית ונקייה יותר מאשר הרשות המינהלית שהיא עצמה צד לעניין.
לכן, בשורה התחתונה, הגם שהכרעה זו אינה חפה מבעיות בפוטנציה, לטעמנו היא ודאי עדיפה על האלטרנטיבה.
* דנ"א 4960/18 שולמית זליגמן נ' הפניקס חברה לביטוח בע"מ (נבו 04.07.2021).
מאת ישראל שמאי, עו"ד ואלון פומרנץ, עו"ד שותף מנהל וראש מחלקת ליטיגציה, ליפא מאיר ושות'
