ההפקרות של תקציב 2025 כבר כאן
ההפקרות של תקציב 2025 כבר כאן
הדיווחים על הקדמה אפשרית של העלאת המע"מ מ־2025 ל־2024 הם חלק מהכאוס שבו שליפות מחליפות תכנון ארוך טווח במערכת המס. ותקציב 2025 עלול לסמן מפנה דרמטי לרעה עם הוצאה אזרחית קטנה, הוצאות ביטחון גדלות וחוב ציבורי תופח
צומת הדרכים של תקציב 2025 הולך ומתקרב, ועמו גם היעדר התכנון: באוצר ניסו להתניע את התהליכים הראשוניים בנוגע לתקציב 2025 כבר לפני פסח, אך שום דבר מהותי טרם הוכרע. התקציב ל־2025 יכול להיות תקציב דרמטי – תקציב שיסמל נקודת מפנה לרעה בכלכלת ישראל, מכלכלה עם הוצאה אזרחית גדלה לכלכלה עם הוצאה אזרחית שהולכת וקטנה, מכלכלה עם הוצאות ביטחון וריבית שקטנות לכלכלה עם הוצאות ביטחון וריבית שהולכות וגדלות. ובעיקר, מכלכלה ששומרת על קצב צמיחה ממוצע של כ־4% לשנה, ומצליחה לצמצם את החוב הציבורי, לכלכלה שצמיחתה איטית יותר, והחוב הציבורי שלה רק הולך ותופח.
בשנים שגרתיות תהליך העבודה על התקציב מתקיים באינטנסיביות בחודשים מאי-יוני, כאשר במהלך יולי-אוגוסט מתקיימים דיונים רוחביים בממשלה עד שהתקציב מאושר בה. בארבעת החודשים שלאחר מכן החלטות התקציב מנוסחות כחוקים המועברים לכנסת ושם מתקיים דיון, זאת מתוך רצון לאשר את התקציב עד לסוף השנה האזרחית. אבל ההתנהלות כעת רחוקה מכך.
ואם לא די בכך, יממה לפני חג הפסח פורסמו הדלפות כי במשרד האוצר החלו לשקול את האפשרות שהם יצטרכו להגדיל את הכנסות המדינה כבר השנה, בין היתר בכך שאולי ייאלצו להקדים את העלאת המע"מ המתוכננת לראשית 2025 כבר למהלך 2024. פקידי האוצר הבכירים התעקשו כי "אין שום דבר קונקרטי", וכי אמנם אחד מראשי האגפים באוצר השמיע את האמירה הזו, אך היא היתה בבחינת אימרת כנף שאם לא תהיה ברירה, ניאלץ להגדיל את ההכנסות כבר השנה. אין דבר יותר הפכפך ומועד לשינויים כמו הצעות של פקידים להעלות מסים, במיוחד בתקופה פוליטית רגישה, עם שר אוצר ששוקל להפיל את הממשלה.
כמובן שהעלאות המסים שהוזכרו באותו דיון כמו הקדמת העלאת מע"מ משקפות את הבעייתיות בתכנון פיסקלי תחת לחץ וברגע האחרון. כששולפים בתנאים כאלו, השליפה אף פעם לא תהיה מיטבית, היא תתבסס על המוכר ועל הפשוט, ולא על הנצרך ועל המהותי. יש לקוות כי אם הממשלה תצליח לדחות את העלאות המסים לשנת התקציב הבאה, הרי שהיא תנצל את הזמן לבניית תקציב שמנצל את האתגרים הפיסקליים של ישראל לתיקון עיוותים במערכת המס וכשלים בכלכלה.
וחזרה לתקציב 2025: הדיון על המורכבות התקציבית בשנה הבאה נפתח בכך שהמלחמה גוזרת עלייה קבועה בהוצאות הממשלה. העלייה ברובה הולכת לביטחון ולריבית, אך גם לתשלומי רווחה ושיקום לנפגעים הרבים במלחמה. בנומרטור (תוכנית תקציב תלת־שנתית) שפורסם בפברואר האחרון העריכו באוצר כי העלייה הקבועה בתקציב תעמוד על בין 25–40 מיליארד שקל מדי שנה רק בשל הרכיבים הללו. באותה תחזית העריכו באוצר כי הגירעון – ללא התאמות – יעמוד על 3.5% (לעומת 1.75% הקבועים בחוק ל־2025, ולעומת 1.4% ערב המלחמה) אך זו תחזית אופטימית שמבוססת על תחזית צמיחה גבוהה של 5.6% ב־2025, ועל כך שבכנסת יעבירו שורה של מסים שעד כה ועדת הכספים מסרבת להעביר, בהם מס נסועה והעלאת אגרות על רכבים חשמליים; מיסוי פליטות מזהמות (מס פחמן); מיסוי סיגריות שנמכרות בדיוטי פרי; מס הרכישה למשקיעים; מיסוי שכר דירה ורפורמת הדלקנים. ההערכה של בנק ישראל היא כי 2025 תסתיים בגירעון של 4.6%.
אך השאלה החשובה היא לא בהכרח עומק הגירעון הספציפי ב־2025, המשקיעים וחברות הדירוג גם מבינים כי מדובר בשנה שאמורה להיות שנת יציאה ממלחמה, אך הסבלנות הזו תלויה בכך שהם ישתכנעו כי ישראל צועדת לעבר ייצוב של יחס החוב הציבורי לתוצר. לעומת זאת, אם השווקים יעריכו כי ישראל צועדת לעבר תוואי חוב עולה בטווחים הבינוניים והארוכים, הרי שכפי שכותבים כלכלני בנק ישראל "זה מצב שעלול לגרור עליית תשואות נוספת, פיחות, ולחצים אינפלציונים, נזכיר, כי התגובה השלילית לא תמיד ליניארית". ולכן, דרך טובה לחשוב על תקציב 2025 היא מה צריך לעשות כדי לזכות באמינות פיסקלית? או בניסוח אחר: איך מתנהגת מדינה שרוצה לצאת מהמשבר הביטחוני מבלי להיכנס למשבר כלכלי?
התשובה לכך מורכבת משלושה חלקים: צעדי התאמות (קיצוצים ומסים), רפורמות תומכות צמיחה, והתנהלות פיסקלית שקופה ומפוקחת יותר. נתחיל בצעדי ההתאמות. העלייה הקבועה בהוצאות הממשלה בשל המלחמה צפויה להיות עצומה, לפחות כ־1.5% תוצר, שהם 30 מיליארד שקל. מעבר לכך, גם בלי המלחמה הוצאות הממשלה גדלות בקצב גדול יותר מהמתוכנן. בדצמבר 2023 הראו נציגי האוצר כי גם בלי המלחמה ההוצאה הממשלתית היתה צפויה לגדול בכ־9 מיליארד שקל יותר מהמתוכנן. המשמעות היא שאם לא יינקטו צעדי התכנסות הרי שהגירעון המבני (שלא מושפע מאירועים חד פעמיים) יגדל לרמה שלא מאפשרת לחוב הציבורי להתכנס.
צעדי התכנסות מורכבים משלושה סוגים. הסוג הראשון הוא שהעלייה הקבועה בתקציב תהיה הנמוכה ביותר. כך למשל, שתקציב הביטחון יגדל ב־15 מיליארד שקל לשנה ולא ב־30, זה היה יכול להיות הסוג הפשוט ביותר, שכן מדברים על כסף שעדיין לא ניתן, אך למרות זאת הוועדה לתקציב הביטחון טרם הוקמה ולכן חוסר הבהירות עדיין גדול.
הסוג השני של ההתכנסות הוא קיצוצים. אבל צריך לומר את האמת, יש קושי ממשלתי לבצע קיצוצים. בבנק ישראל מזכירים זאת שוב ושוב, הנגיד אמר זאת כבר בינואר בעת הדיון על תקציב המלחמה העדכני: "הצעדים בצד ההוצאות מוגבלים והם מחדדים את קוצר היריעה להתכנסות באמצעות ריסון ההוצאות בתקציב". זו תובנה חשובה שהופכת כמעט להכרחית כשמסתכלים על שיעור ההוצאה האזרחית בישראל שהיא מהנמוכות במדינות ה־OECD (עומדת על כ־32.9% מהתוצר לעומת 42.2% בחציון ה־OECD). אך דומה שהמסר לא הובן עד הסוף, וזאת משלושה טעמים לפחות. ראשית, יש חשש שהמסר כי "קיצוצים לא מספיקים" יתורגם ל"אין צורך בקיצוצים והתייעלות". שנית, כלכלנים ורבים מהציבור רוצים להפעיל לחץ על הממשלה לקצץ כספים מיותרים (משרדי ממשלה) וכספים נוגדי־צמיחה, בעיקר בהקשר של מערכת החינוך החרדית. ושלישית, אם קיצוצים לא מספיקים, הרי שהחלופה היא לעבור לסוג ההתכנסות השלישי, והוא השנוא מכולם על כלל האוכלוסיות בישראל, הכוונה כמובן להעלאת מסים. הניתוח הכלכלי הקר מביא לכך שיהיה צורך בהעלאת מסים. העלאות מסים הן דבר קשה באקלים הישראלי. עד למלחמה הזו ממשלת ישראל כמעט ולא העלתה מסים (מלבד תיקוני עיוותים כאלו ואחרים) במשך למעלה מעשור.
אך כעת המורכבות היא כפולה ומכופלת, הכלכלנים בבנק ישראל ובאוצר יודעים לנפנף בגרף המראה כי הישראלים משלמים פחות מסים מחציון ה־OECD (ב־2022 הישראלים שילמו כ־32.6% תוצר למס לעומת כ־36.9% מס בחציון ה־OECD), אבל זו הסתכלות שלא מתחשבת בהתפלגות תשלומי המס לפי קבוצות בתוך החברה הישראלית, הסתכלות שמתעלמת מנטל מס השירות הצבאי, וכזו שמתעלמת מטיב השירותים שמקבל האזרח במדינות אחרות ב־OECD. ולכן, גם אם יש צורך כלכלי להטיל עוד מסים, יהיה קושי ציבורי ופוליטי לעשות זאת, במיוחד להרכב הממשלתי הנוכחי שסובל מחוסר אמון קיצוני, בעיקר בקרב שכבות חזקות כלכלית.
רבים טוענים כי בשל המצב הכלכלי כדאי לדחות את צעדי ההתאמות, שכן צעדים אלו עשויים לדכא את הצמיחה של המשק. זו טענה שיש בה אמת, אך אסור לתת לה משקל מכריע, וכפי שמנסחים זאת בבנק ישראל "מוטב להקדים את ביצוע ההתאמות כדי להחליק את הנטל לאורך תקופה ארוכה ככל האפשר, ולמנוע הגעה לנקודה קריטית שבה השווקים יתמחרו מחדש את הסיכון של המשק, מצב שידרוש התאמות חדות בהרבה, עם יכולת תמרון נמוכה של הממשלה".
אם נשתמש במשל רפואי, גירעון מבני תופח הוא כמו זיהום, כדאי לטפל בו בהתחלה. אבל יותר מזה, אם נקדים לטפל בצד הפיסקלי, נוכל לעשות זאת מתוך מחשבה ולהפוך את הלימון ללימונדה. לדוגמה, בהקשר של העלאות מסים, העלאת המסים העיקרית שנעשתה עד כה היא העלאת המע"מ, מהלך ששווה 7 מיליארד שקל, זאת במקום לנצל את ההזדמנות לביטול פטורים היסטוריים ממס, או לבחינה מעמיקה יותר של מערכת המס בישראל.
בארץ יש פטורים והקלות מס שמגיעים ל־86.2 מיליארד שקל בשנה, וחלקם נחשבים על ידי הכלכלנים לעיוות, דוגמת הפטורים ממע"מ (תיירות, פירות וירקות, אילת, קנייה באינטרנט עד 75 דולר ושירותים דיגיטליים) הפטור ממס על קרנות השתלמות, הפטור ממס על השכרת דירות מגורים, וחלק מההטבות לפנסיה. מבחינה אידיאלית היה נכון שהממשלה תקים ועדה ציבורית, בדומה לוועדת בן שחר ב־1974, שתוכל לנצל את הצורך בהעלאת מסים לרפורמה רחבה יותר במערכת המס בישראל. אך הממשלה הנוכחית – שסובלת מאמון נמוך במיוחד, ומיכולת ביצוע חלשה – תעדיף ללכת על העלאות מסים רוחביות.
החלק השני הוא הצורך ברפורמות תומכות צמיחה. בחודשים האחרונים פירסמו באיחוד האירופי כללים פיסקליים חדשים. מה שמאפיין את הכללים החדשים הוא שהם פחות קשיחים. אם הכללים עד כה היו תקרת גירעון של 3%, גירעון מבני של עד 0.5%, יחס חוב לתוצר של 60%, וחובת התכנסות מהירה במקרה של חריגה, הרי שכעת הכללים גמישים יותר. כך לדוגמה מדינה שמבצעת רפורמות והשקעות יכולה להתכנס בקצב איטי יותר של 7 שנים (לעומת 4–5 שנים למדינה ללא רפורמות).
בהקשר הישראלי יש שני מהלכים תומכי צמיחה קריטיים שצריך לשים עליהם את הדגש כי הם לא יקרו מאליהם. האחד הוא שילוב החרדים בכלכלה הישראלית, מרמת שיפור החינוך, דרך הגדלת תמריצים ליציאה לעבודה, וכלה בהכשרות מקצועיות מהירות. והשני הוא שיפור עקבי ומתמיד של תשתיות התחבורה, האנרגיה, התקשורת, והדיור בישראל. רפורמות אחרות כמו פתיחה לייבוא, הפחתת רגולציה, ודיגיטציה בממשלה, הן חשובות אבל לא מהוות שינוי יסודי של הכלכלה הישראלית, והן גם צפויות להתרחש בכל מקרה. בהקשר של שילוב החרדים בכלכלה הישראלית, הפלונטר שהיה מסובך מאז ומתמיד, רק הסתבך מאז 7 באוקטובר. הישראלים שאינם חרדים איבדו את הסבלנות כלפי התפיסה שגורסת כי "נוותר לחרדים על הצבא בשביל שישתלבו בכלכלה". ואילו החרדים ברובם לא שינו את התנגדותם העקרונית לגיוס לצה"ל. המשמעות היא שבעיית שילוב החרדים בכלכלה הפכה להיות קשורה שוב בבעיית שילוב החרדים בצה"ל, והבעיה האחרונה נראית רחוקה מפתרון.
2 צפייה בגלריה
יו"ר ש"ס אריה דרעי. שילוב החרדים בכלכלה הישראלית קריטי לצמיחה אך לא יקרה בקואליציה הנוכחית
(צילום: אוראל כהן)
עם זאת, יש לא מעט מהלכים אחרים שניתן לקדם, כמו חיזוק הזרמים החרדים המתונים, והתניית הנחות והטבות מסוימות במיצוי כושר השתכרות. אך כל המהלכים הללו בלתי אפשריים כשהמפלגות החרדיות הן המפלגות האמינות והיציבות ביותר בקואליציה של נתניהו.
האתגר של הגדלת התשתיות בישראל מביא אותנו לסוגיית השקיפות וההתנהלות הפיסקלית. בישראל יש כמעט מונופול לאגף התקציבים שבמשרד האוצר לניהול ובניית התקציב. אך הדרך שבה האגף בונה ומנהל את התקציב מאופיינת בבלאגן ובחוסר שקיפות. מצב זה גורם לשני דברים משמעותיים, הראשון הוא שלאף אחד אין מושג אמיתי על היקף ההתחייבויות של הממשלה לשנים הבאות. האוצר אמנם מחויב לפרסם נומרטור, אך הוא כולל בתוכו רק את ההתחייבויות הרשמיות, יש התחייבויות רבות שאינן רשמיות שנמצאות רק בסיכומים תקציביים בין האוצר לבין משרדי הממשלה.
ויש התחייבויות אחרות שהאוצר מתעלם מהן כי הן מוגדרות "חד פעמיות", למרות שברור שכל שנה הן יופיעו מחדש. זה נכון בעיקר לגבי הכספים הקואליציוניים. הכספים לאופק חדש לחברה החרדית לא נכנסו לבסיס התקציב, אך ברור לכולם כי אחרי שיינתנו למורים כספים, יהיה קושי גדול לבטלם, ומבחינה פרקטית מדובר בהתחייבות ארוכת טווח.
שנית, בישראל יש שני כללים פיסקליים (תקציביים): תקרת הגירעון וכלל הוצאה שמגביל את העלייה בהוצאות הממשלתיות משנה לשנה. הכללים הללו יפים על נייר החוק, אך למעשה הם משתנים מדי שנה, ובכל שנה כשמתקרבים לתקציב מתקנים את תקרת הגירעון בחוק, משנים את הנוסחה של כלל ההוצאה, וכדומה. לדעת בנק ישראל, ההתנהלות המבולגנת הזו גורמת לכך שהממשלה "מתעדפת הוצאות שוטפות על פני השקעות". שכן במהלך כל השנה הממשלה מוגבלת על ידי הכללים הפיסקליים, ורק ברגעים שלפני התקציב הממשלה נלחצת ונאלצת להגדיל את התקציב, אך כשההגדלות נעשות ברגע האחרון, נכנסות ההוצאות הדחופות והשוטפות ולא ההשקעות ארוכות הטווח.
בבנק ישראל מציעים מזה שנים להקים מועצה פיסקלית ש"תנטר את הצעדים התקציביים שהממשלה נוקטת ותדווח עליהם באופן שקוף". מועצה כזו צפויה גם להגדיל את האמינות הפיסקלית של ישראל, וגם להבטיח השקעה עקבית ומתמשכת בתשתיות. אלא שגם התקדמות להצעה מעין זו, של הקמת גוף מוסדי חדש, דורשת ממשלה מתפקדת שיודעת לעבוד עם הפקידות הבכירה, ומעוניינת לייצר עוד איזונים ובלמים במערכת הציבורית בישראל. נכון לעכשיו, אין ממשלה כזו בישראל.
בעולם מתוקן, העבודה על תקציב 2025 היתה צריכה להיות מלווה בשלוש ועדות ציבוריות שיקבלו החלטות משמעותיות: ועדה לבדיקת תקציב הביטחון; ועדה למערכת המס, וועדה לבחינת הכללים הפיסקליים והפיקוח עליהם. אך לעת עתה כל הסימנים מראים כי תקציב 2025 יקודם באופן כאוטי ומתוך חשיבה לטווח קצר, באווירת 6 באוקטובר.
