בלעדיהאוצר מזהיר מאסון כלכלי: היעדר תגובה של הממשלה עלול להוביל לסחרור
בלעדי
האוצר מזהיר מאסון כלכלי: היעדר תגובה של הממשלה עלול להוביל לסחרור
ראשי אגף תקציבים נפגשו עם יועצו הכלכלי של רה"מ והזהירו משורת סכנות חמורות; נדרשים קיצוצים והעלאות מסים של עד 50 מיליארד שקל, אחרת יחס חוב־תוצר יזנק ל־80%; התעלמות מהנתונים תפתח מעגל קסמים שעלול לצאת משליטה
ראשי אגף תקציבים במשרד האוצר נועדו בסוף השבוע עם היועץ הכלכלי של ראש הממשלה אבי שמחון והציגו לו את עקרונות תקציב 2025 ואת הצעדים הנדרשים כדי למנוע ממדינת ישראל להידרדר למשבר פיסקאלי. זאת מכיוון שלפי אותם גורמים באוצר, התחזיות הנוכחיות הן "אופטימיות למדי" וקיימים סיכונים גבוהים להחמרת המצב הביטחוני והכלכלי. באוצר מזהירים מפני "סחרור" שעלול להוביל למשבר.
העיקרון הראשון הוא ייצוב דחוף של יחס חוב־תוצר ב־2025 והצהרה על מתווה יורד החל מ־2026 לגירעון של 2.5%-2% תמ"ג. לצורך כך, באגף תקציבים הסבירו לשמחון כי תקרת הגירעון ל־2025 חייבת לעמוד על 3.8% תוצר – רמת גירעון מייצבת – כאשר אסור כי הגירעון יתחיל עם הספרה 4. לפי תחזיות האוצר שהוצגו, הגירעון התוצאתי, כלומר ללא צעדים מרסנים לרבות קיצוצים והגדלת הכנסות ממסים, צפוי לעמוד על 5.2% תמ"ג – גירעון שעלול להביא את יחס חוב־תוצר ל־80% תמ"ג - רמת חוב שאינה בת־קיימא.
האוצר הציג בפני שמחון מספר מטלטל: שם חישבו את התוספת לחוב, הן ב־2023 והן ב־2024 – בשל הזנקת הגירעונות שקידמו רה"מ בנימין נתניהו ושר האוצר בצלאל סמוטריץ'. ב־2023 החריגה מתקרת הגירעון המקורית גרמה לתוספת חוב של 59.4 מיליארד שקל וב־2024 המספר כמעט והוכפל ל־114.3 מיליארד שקל, כך שהזינוק המצטבר הסתכם בכ־174 מיליארד שקל תוספת חוב. יש לזינוק הזה משמעויות מרחיקות לכת. על רקע הורדת דירוג האשראי של ישראל על ידי שלוש הסוכנויות, והנפקת תחזית (שלילית), דבר שמרמז על הורדות צפויות נוספת כבר בחודשים הקרובים, פרמיית הסיכון של ישראל זינקה, פער התשואות בין ישראל לארה"ב דומה למדינות מדורגות BBB ו־BBB - והריבית זינקה. לפי נתוני האוצר, כבר בשנה הבאה ממשלת ישראל תיאלץ לשלם יותר מ־7 מיליארד שקל יותר לעומת 2024, וב־2026 עצמה תוספת החוב בשל ריבית בלבד כבר תגיע ל־10 מיליארד שקל. כלומר, החוב הממשלתי התייקר במידה ניכרת.
שמחון לא באירוע
באוצר סבורים כי לנוכח האירועים ב־2023–2024 תקציב 2025 חייב לכלול גם "מרווח פיסקאלי" – של עד 1% תמ"ג (כ־20 מיליארד שקל) שיכין את המשק למשברים עתידיים. ההיגיון העומד מאחורי ההמלצה הזו פשוט: הגירעון ב־2023 עמד על 4.2% תמ"ג (5% תמ"ג לפי נתוני הלמ"ס אם כוללים את מילוי קרן הפיצויים) והתקרה ל־2024 היא של 6.6% – סכום עתק גם אף שאין כמעט גורמים בשוק, למעט האוצר ובנק ישראל, שמאמינים כי הגירעון יירד מרמה של 7% תמ"ג. רצף של גירעונות גבוהים.
הסיכונים לא נעלמו ולכן הממשלה חייבת לקנות לעצמה מרחב תמרון וגמישות במקרה של הידרדרות ביטחונית נוספת או אירוע קיצון כלשהו. לכן ההמלצה המקצועית של אגף תקציבים היא לקבוע תקרת גירעון שמתחת לאותו "גירעון מייצב" וכוללת "כרית ביטחון". השורה התחתונה: עדיף שהגירעון יהיה כמה שיותר קרוב ל־2.8%. כך, קיצוצים והעלאות מסים שהאוצר מציע כדי לייצב את החוב והחל מ־2026 לגבש מתווה חוב יורד - מסתכמים בכ־2.4% תוצר שהם כ־48 מיליארד שקל. לכן באוצר נוקבים בהתאמות בהיקף של 30 מיליארד שקל – אותם 30 מיליארד שקל שעליהם מדברים פקידי האוצר והנגיד כבר תקופה ארוכה, עם עוד תוספת קיצוצים והעלאות מסים של עד 20 מיליארד שקל שכוללים את אותו מרווח פיסקאלי, גם תוספת לביטחון שבוודאי יהיה צורך בה ועוד דרישות שעלולות לצוץ. כלומר, עד 50 מיליארד שקל.
אלא ששמחון כלל לא באירוע: הוא סבור שעם התאמות של 0.5% – מעט הטבות מס לעשירים בצורה של "רווחים כלואים" - הכל יסתדר. הוא עוד רוצה לבטל את העלאת המע"מ המתוכננת לשנה הבאה, שהיתה צריכה להיכנס לתוקף עוד השנה – העלאה שהיתה הסיבה היחידה שמנעה הורדת דירוג חמורה יותר מטעמן של שלוש המדרגות. הוא מתעלם מהיקף הגירעון ובעיקר מכך שהעלייה בהוצאה היא פרמננטית ולא זמנית בעקבות הוצאות הביטחון. הוא סבור גם שאין באמת בעיה שהחוב יטפס ל־80% תמ"ג. אך הוא מתעלם מהעובדה שהשווקים והמשקיעים מתוחכמים והם מאותתים אחרת לחלוטין: הם לא ייתנו לחוב להגיע ל־80% תוצר. הם יברחו הרבה לפני ויפסיקו לרכוש אג"ח ישראליות כל עוד אין מתווה ברור להפחתת החוב. אנשים מתוחכמים קופצים מספינה טובעת הרבה לפני שהיא כבר שקעה במלואה.
אלו המספרים היבשים, ולדברי פקידי האוצר זה החלק ההכרחי כדי למנוע "סחרור" - זו מילת הקוד כדי לתאר מסלול למשבר פיסקאלי־פיננסי שעלול להוביל את המשק הישראלי לקריסה בסגנון בריטניה של ליז טראס. הדינמיקה שהם מתארים, וזו הנקודה החשובה ביותר שעלתה בשיחה הטעונה עם שמחון - היא מטרידה כי כמעט כל החלקים מאותו "מעגל קסמים" כבר מתקיימים: גירעונות גבוהים שמובילים לחוב עולה, שמערער את אמון המשקיעים, המוביל להורדת דירוג שמקפיצה את הריביות על אג"ח ובכך מקפיצה את הוצאות הממשלה בריבית והצמדות (זה לא רק חוב חדש אלא גם חוב ממוחזר), שכפי שהגיד ירון הסביר, המהלך כבר מתחיל להאיץ את האינפלציה ופוגע בשקל.
האוצר מוטרד מדבר נוסף שמתרחש ומסבך את הכל עוד יותר: "חוסר תגובה" של הממשלה וההתעלמות שלה מכל האירועים האלו. כל האלמנטים המרכיבים את הפאזל הזה משפיעים גם אחד על השני – לאו דווקא בצורה מעגלית – ויוצרים סינרגיה שלילית: גם עליית האינפלציה משפיעה בחזרה על שמירה של ריביות גבוהות וגם ערעור באמון המשקיעים פוגע בשקל.
כלומר, הדבר המאיים ביותר שעלה במפגש לא היה המספרים המבהילים כשלעצמם (קיצוצים של עד 50 מיליארד שקל אינם קלים לעיכול) אלא בעיקר הטון. הממונה על אגף תקציבים יוגב גרדוס ועמיתיו הניחו על שולחן משרד רה"מ "התראה" על "7.10 כלכלי" והסבירו איך מתמודדים עמה. בסופו של דבר, הם קבעו "תקן" של תקציב 2025. ככה הוא צריך להיראות.
מודל הצמיחה של הממשלה אינו בר־קיימא
סלע המחלוקת המרכזי בין האוצר לשמחון נוגע לסוגיית הצמיחה. הטיעון של שמחון הוא כי תוכנית כזו תהרוס את הצמיחה. באוצר הגיעו מוכנים לטיעון זה, והציגו מספרים מטלטלים בנוגע לצמיחה הישראלית: מאז תחילת 2023, תחילת הקדנציה של ממשלת נתניהו־סמוטריץ', ההוצאה הממשלתית זינקה בכ־23% נכון לסוף הרבעון השני של 2024. לעומת זאת, התוצר ירד ב־0.8% וחמור מכך - וכאן לב הבעיה - התמ"ג העסקי שהוא המנוע העיקרי של המשק – צנח ב־4.3%. באמצעות הנתונים האלו הצליחו באוצר להוכיח כי מודל הצמיחה של הממשלה הזו מבוסס על הזנקת ההוצאה הממשלתית – שלא תואם את רמת ההכנסת – ולכן הגירעון והחוב מזנקים. לכן, סבורים באוצר, מודל צמיחה זה אינו בר־קיימא.
2 צפייה בגלריה
שמחון וגרדוס. יועצו הכלכלי של רה"מ שבוי בקונספציה שלפיה ההתאוששות אחרי המלחמה תהיה זהה לזו של "אחרי הקורונה"
(צילומים: עמית שאבי אוראל כהן)
שמחון, בדומה לסמוטריץ', עדיין שבוי בקונספציה שלפיה ההתאוששות אחרי המלחמה תהיה זהה לזו של "אחרי הקורונה" – צמיחה מצטברת ריאלית של 15.8% בתוך פחות משנתיים. זו טעות גדולה: תנאי הרקע שונים בתכלית, המצב הפיסקאלי של הממשלה גרוע ביותר, מעמדה ותדמיתה של ישראל בעיני העולם בכל היבט אפשרי נפגעו אנושות, והרכב הצמיחה מטריד, בעיקר ההשקעות במשק והיצוא. הדברים באים לידי ביטוי בתוצאות העגומות של הרבעון השני של 2024 וזו הסיבה שגם באוצר עדכנו כלפי מטה את תחזית הצמיחה השנה ל־1.6%, לעומת 1.9% - נתון שצפוי להתפרסם בקרוב. באוצר מדברים על "שנתיים אבודות" מבחינת התוצר, עם צמיחה של 2% ב־2023 ו־1.6% ב־2024, שיעורים שמשקפים צמיחה לנפש אפסית ושלילית בהתאמה. באוצר הדגישו כי השילוב של הרעת הצמיחה עם ההרעה החמורה בתמונה התקציבית הוא זה שעלול להוביל לאותו סחרור.
מאותה הרעה בצמיחה, נגזרים סוגי ההתאמות שמציעים באוצר. כלומר, לא רק סכום הקיצוצים והעלאות המסים אלא מהיכן יגיע הכסף. בצד ההכנסות, האוצר מציע כמה עקרונות: שהמיסוי החדש יקזז השפעות חיצוניות שליליות, כגון מס על שתייה מתוקה, מס על דלק, מס על כלים חד־פעמיים; שהוא יבטל עיוותי מס ויבטל פטורים מיותרים ומיושנים, בהם רכישה באתרי חו"ל מעל 75 דולר; והעדפה של מיסוי עקיף על פני מיסוי על עבודה.
בצד ההוצאה, באוצר מציעים כי הקיצוצים יעודדו יציאה לעבודה, כגון התניית קצבאות ותמיכות בהשתתפות בשוק העבודה; קיצוץ בהוצאות בלתי יעילות, כגון הסכמים קואליציוניים וביטול משרדים מיותרים; תעדוף בתקציב הביטחון (לצד תוספות יש לבצע התייעלות בתוך תקציב הביטחון); וגם ריסון זינוק בשכר של המגזר הציבורי. באגף תקציבים הפצירו ברה"מ לא לוותר על חוק הסדרים עם רפורמות מבניות מעודדות צמיחה. והיכן שמחון? הוא סבור כי אם מסבסדים דלק, ארנונה וחשמל – "יהיה בסדר". כלומר עוד הרחבה תקציבית שתחולל עוד גירעון ועוד חוב בלי טיפול בבעיות שורש ובלי שיפור הרכב הצמיחה.
גם סמוטריץ' מנסה להתחמק מרפורמות כדי לא לעורר את זעמן של אותן קבוצות אינטרס שנהנות מזכויות יתר בשל חסמים ועיוותים הקיימים במשק ופוגעים בצמיחה: עידוד תעסוקה בעיקר בקרב החרדים (גיוס חרדים וגיוון ההייטק), לצד בניית תשתיות, לרבות דיור, והפחתת יוקר המחיה – הם היעדים המרכזיים.
הרבה יותר קשה להשיב את האמון
הדיון סביב הפגיעה האפשרית בתוצר היה במרכז. שמחון טוען כי קיצוצים בהוצאה והעלאות מסים ימנעו התאוששות מהירה וחזקה שתניב הכנסות גבוהות ממסים ותאזן בחזרה את הגירעון והחוב. כלומר, הגישה של שמחון היא כי לא נדרשים צעדי איזון פיסקאליים. באוצר הסבירו כי הירידה בחוב תשפר את החוסן הפיסקאלי לטווח הארוך וכמובן ניתן לבטל צעדים שבוצעו והתבררו כלא הכרחיים. בנוגע להגדלת נטל המס, באוצר הסבירו כי לפי התייעצות עם בנק ישראל השפעת ביצוע ההתאמות על הצמיחה נאמדת בין 0.3%-0.2% בלבד והדרך למתן את אותן השפעות שליליות של אותם צעדים על הצמיחה היא – בהתאם להמלצות האוצר - לבחור בצעדי התייעלות שהם הציעו ומעודדים צמיחה. אבל לאוצר יש "טיעון מנצח": אסימטריה של סיכונים. כלומר, הסיכון לצמיחה אם מבצעים צעדי צנע מוגזמים הוא לאין ערוך קטן יותר מאשר אם טועים ולא מבצעים את הצעדים. שכן, זינוק חד בחוב ובהוצאות הריבית, תוך כדי האטה כלכלית ואף מיתון, מעלה את הסיכון ומזרז את הסחרור.
יתרה מזו, הוא גם מגביל את יכולת התגובה התקציבית של הפחתת מסים או הגדלת ההוצאה במקרה של החרפה, ולבטח יגדיל באופן בלתי סביר את הצורך בהתאמות חריפות וממושכות יותר לצורך שיקום פיסקאלי והשבת האמון בעתיד. אסור לשכוח כי תהליכים אלו אינם ליניאריים וככל שהגירעון מזנק, החוב עולה, הריבית עולה והאמון יורד - נקודת האל־חזור מתקרבת והדברים עלולים לצאת משליטה במהירות. בוודאי כאשר הסביבה היא של מלחמה ותסיסה פנימית חסרת תקדים.
השאלה הגדולה היא עד כמה, אם בכלל, הדרג הפוליטי מוכן לקבל את "החבילה" שהאוצר הרכיב. מצד אחד, סמוטריץ' מעוניין לקדם דיונים בשבוע הקרוב, אולי לצורך מראית עין. אך מצד שני, הצהרותיו האחרונות סביב טיב המדיניות שלו ("היא הוכיחה את עצמה" ו"אין תלונות מהמפונים והמילואימניקים") מהוות הוכחה חיה כי שר האוצר חי במציאות אלטרנטיבית ורה"מ חותר רק למטרה אחת: הישרדות שלטונית בכל מחיר. הוא עדיין סבור כי קיצוצים והעלאות מס אינם מוסיפים מנדטים ושוכח כי קריסה כלכלית מחסלת קריירות פוליטיות.
