פרשנותהמשך החיסול הממוקד של עילת הסבירות: אבן הפינה לדיקטטורה
פרשנות
המשך החיסול הממוקד של עילת הסבירות: אבן הפינה לדיקטטורה
במקום לרכך את הצעת החוק הקיצונית לביטול עילת הסבירות, רוטמן הגיש אותה לדיון בגרסה קיצונית עוד יותר; המשמעות היא שהממשלה ושריה יקבלו כוח חסר תקדים ובלתי מוגבל, ישוחררו מכל ריסון ואיזון; מדובר בשלב ראשון למשטר מושחת, שיסלול את הדרך לשאר הרעיונות והיוזמות שכבר ממתינות
1. לא ריכוך, חיכוך
כשהחוק לביטול עילת הסבירות עבר בשבוע שעבר בקריאה ראשונה, ההערכה היתה שמדובר בגרסה הקיצונית ביותר, יריית פתיחה חזקה להשקת שלטון בלעדי של הממשלה בואכה דיקטטורה מושחתת. "אין במשפט המשווה תמיכה לפתרון הקיצוני של חיסול טוטלי של עילת הסבירות כפי שמוצע בהצעת החוק", קבע פרופ' יואב דותן. הוא דווקא ידוע כאחד ממבקרי העילה, אבל אפילו לשיטתו גרסת יו"ר ועדת החוקה שמחה רוטמן קיצונית מדי.
אלא שאז רוטמן התעלה והביא נוסח קיצוני עוד יותר לקריאה שנייה ושלישית. כשנציגת היועצת המשפטית עו"ד אביטל שטרנברג העירה בדיון ביום חמישי ש"הריכוך לא ריכוך הוא אלא החמרה", תקף אותה רוטמן על עצם הציפייה ל"ריכוך". רוטמן, כתמיד, פניו לחיכוך, לא לריכוך.
ואיפה ההחמרה? ביטול הסבירות נתפס ובצדק כמנוף להשחתת המינויים בשירות הציבורי. בנוסף, נשמעה ההערכה שאם שר המשפטים יריב לוין יימנע מלכנס את הוועדה לבחירת שופטים, יורה לו בג"ץ באמצעות הסבירות לכנסה. רוטמן קידם את שתי ה"סכנות" האלה ושתל בנוסח המעודכן איסור מפורש על בג"ץ להתערב בכל החלטת ממשלה ושרים, "לרבות בענייני מינויים או החלטה להימנע מהפעלת כל סמכות".
השפצור של רוטמן נועד לסלק כל ספק למי ולמה נועד החוק - להדחת שתי שומרות סף עצמאיות וחזקות, מנהלת רשות החברות מיכל רוזנבוים ואחר כך היועצת המשפטית לממשלה גלי בהרב־מיארה. בוועדה לבחירת שופטים נקלע שר המשפטים יריב לוין למיעוט ולכן הוא נחוש לחסלה, או לפחות להימנע מכינוסה. חסרים שופטים? שיסתדרו עם מה שיש. עומס? סחבת? עינויי הדין? לא ממש מעניינים אותו. להפך, הוא מצפה להרוויח מהמצוקה והזעם שיופנו לשופטים. ובג"ץ? אחרי שהחוק יעבור, תינטל ממנו עילת הסבירות שמכוחה ניתן היה להורות לשר לכנס את הוועדה.
2. לא דיון, שנאה
אינני יודע אם רוטמן הוא ידו הארוכה של לוין, או ששניהם בכלל ידיו הארוכות נתניהו. צברתי שעות צפייה ארוכות ברוטמן ובדיוני הוועדה, וקשה שלא להיבהל מהאיש. יש בו חדוות התנצחות אינסופית שנשענת על חוכמת ה"אובר־חוכעם" שכל הזמן מתפלמס, מתקטנן, מתלונן, נוזף ומתקרבן. מפעמת בו שנאה תהומית לשופטים וליועצים משפטיים, שלטעמו אמורים לסגת תמיד מפני נבחרי ציבור. וחשוב לזכור מי הנבחרת של רוטמן בכנסת: בצלאל סמוטריץ', איתמר בן גביר, אורית סטרוק, אבי מעוז, אלמוג כהן, יצחק וסרלאוף, עמיחי אליהו, אופיר סופר. את חבורת הקנאים הבריונית הזו הוא טורח בשקיקה לשחרר מעולה של עילת הסבירות.
הופץ ספין שעניין הסבירות היה קרוב להסכמה בשיחות בית הנשיא בטרם נקברו. הספין שקרי ולראיה הנוסח הקיצוני שעבר והנוסח העוד יותר קיצוני שעומד כעת על הפרק. אין מצב שמישהו, מהנשיא הרצוג ומטה, יכול היה להסכים להם. היועץ המשפטי של ועדת חוקה ד"ר גור בליי הזכיר מתווים מרוככים שהוצעו לרוטמן, אך נזרקו לפח: מתווה דותן, מתווה קבוצת שטרן, מתווה הנשיא, וגם דברים שהעלה השופט בדימוס עודד מודריק. רוטמן לא לקח כלום מההצעות האלה. הצעתו מסתמכת על שופט העליון נעם סולברג והעיקרון שביקורת הסבירות תחול רק על פקידים, בעוד שנבחרי הציבור - ממשלה ושרים - יהיו פטורים ממנה. לשיטתו, זה "צמצום" הסבירות ולא ביטולה. אלא שהמשמעות האמיתית היא שהממשלה ושריה יקבלו כעת כוח חסר תקדים ובלתי מוגבל. הם ישוחררו מכל ריסון, איזון, או תמריץ לאיפוק. זו הנחת אבן הפינה לשחיתות ולדיקטטורה. זה השלב הראשון, שיסלול את הדרך לשאר רעיונות ויוזמות הבלהה שממתינים בתור.
רוטמן טוען שהשימוש בעילת הסבירות היא "עצלות מחשבתית" של שופטים ויועמ"שים. לשיטתו, עליהם לתקוף החלטות שלטוניות באמצעות עילות קונקרטיות יותר: שיקולים זרים, חריגה מסמכות, חוסר תקינות, אי חוקיות. אלה עילות שיש להוכיח, ולא "להתעצל" בהפעלת הסבירות, שבעיני רוטמן היא גחמת השופט או היועץ. גחמת הפוליטיקאי הנבחר (במיוחד מהנבחרת של רוטמן) עדיפה תמיד על גחמת המשפטן שלא נבחר.
נשמע הגיוני? לא ממש. נחזור לדוגמה של לוין וכוונתו שלא לכנס את הוועדה לבחירת שופטים. אין כאן בעיות של חוסר תקינות, סמכות או חוקיות, אבל "שיקולים זרים" יש כאן בשפע. הבעיה היא שקשה מאוד להוכיח אותם. הסבירות מאפשרת לשופט לגשר בין החיים למשפט, לקבוע שעמדת השר שרירותית ולהורות לו לכנס את הוועדה כי סירובו אינו סביר.
3. לא צמצום, הרחבה
איך אפשר בכל זאת לצמצם את הסבירות? מבין כל הצעות המומחים וההערות של נציגי היועמ"שים של הכנסת והממשלה - הנה שש נקודות שהיו יכולות לרכך את ההצעה הקיצונית של רוטמן ולגבש סביבן הסכמות.
הראשונה, חקיקת חוק סדרי מינהל, שיסדיר את כללי המשפט המינהלי וגם את עילות הביקורת השיפוטית. זו דרך המלך. בדומה לחקיקת חוק יסוד: החקיקה, שיסדיר את היחסים בין הרשויות ואם רוצים גם את פסקת ההתגברות. ביטול הסבירות וחקיקת ההתגברות מחוץ להקשר של הסדר שלם ומאוזן נגזר ישירות מהאינטרס המיידי של הקואליציה לחסל את מערכת המשפט. הסירוב לחקיקת ההסדר המלא מעצים את האבסורד הטמון בשם היומרני "רפורמה". שני סעיפים תלושי הקשר וחד־צדדיים, שנועדו לחזק את השלטון ולהחליש את המשפט אינם רפורמה, אלא מזימה לחיסול הביקורת המשפטית, כהכנה לחיסול הדמוקרטיה. השנייה, להוסיף לחוק את האיזון שמציע פרופ' יואב דותן, לפיו "הרשות המינהלית תמלא את סמכויותיה ותפקידיה בהגינות, בשוויון ובתום לב, ללא משוא פנים וללא שיקולים זרים, תוך הפעלת שיקול דעת ותוך שמירה על טובת הציבור".
קשה שלא להיבהל משמחה רוטמן. יש בו חדוות התנצחות אינסופית והוא מתפלמס, מתלונן, נוזף ומתקרבן. בנוסף, מפעמת בו שנאה תהומית לשופטים וליועצים משפטיים
השלישית, לפטור מהסבירות רק את החלטות הממשלה הנוגעות למדיניות כללית (ויש האומרים כל החלטה של הממשלה במליאתה), ואילו "החלטות של שרים שלא הובאו לאשרור הממשלה יהיו כפופות לסטנדרט מצומצם יותר, המקביל לנוהג בארצות הברית, של שרירותיות וגחמנות". הצעת זו, מהנוסח של קבוצת שטרן, מהדהדת את סטנדרט ה"מופרכות" שנוצר בפסק הדין האמריקאי "וונסברי", שהשופט סולברג נתלה בו בביקורתו על ההרחבה של בית המשפט העליון שלנו בפסק הדין "דפי זהב". בהצעת רוטמן הוכחדה אפילו הסמכות לפסול החלטה "מופרכת", "שרירותית", "גחמנית". ולמה? כי רוטמן חושב שלהחלטות מופרכות מסוגלים רק שופטים ויועצים משפטיים, לא נבחרי ציבור.
הרביעית, פגיעה באינטרסים של הפרט שאינה בהכרח פגיעה בזכויות אדם. שרים מקבלים החלטות פרטניות ביחס לאזרחים ותאגידים כמו הענקת רישיונות, היתרים וזיכיונות, שלגביהם הסבירות הוא כלי בקרה מרכזי. לפי ד"ר בליי, "מבדיקה ראשונית נמצאו לפחות 70 דוגמאות לסמכויות פרטניות של שרים. כאן, אין הגנה לפרט מפני החלטה שרירותית של השלטון, אם הוא לא יכול להוכיח שיקולים זרים, חריגה מסמכות וכו'. ויהיה לו קשה להוכיח עילות אלה כשהוא עומד לבדו מול השלטון".
החמישית, ממשלת מעבר. זו אחת הנקודות שאכן הוסכמו בבית הנשיא: ממשלה יוצאת כבר לא נהנית מאמון הכנסת ולכן יש לה תמריץ מיוחד לכלכלת (שוחד) בחירות ולקביעת עובדות בשטח שיסנדלו את הממשלה הבאה. "במצב כזה עילת הסבירות היא כלי מרכזי ואולי היחיד לפקח על הממשלה. במיוחד כששאר המנגנונים הדמוקרטיים לפיקוח עליה כבר אינם רלבנטיים", אמר בדיון גיל לימון נציג היועמ"שית. רוטמן מסכים שבמקרה כזה קיים "גירעון דמוקרטי" לממשלה, ועדיין לשר יש עדיפות על שופט גם במצב הזה כי "לשר יש אולי 20% של אמון כנבחר ציבור, ואילו לשופט וליועץ המשפטי יש אפס".
הששית, היהלום שבכתר - המינויים. אפשר בהחלט להניח שביטול הסבירות נתפר כדי לפטר את כל מי שיקשה על מינוי יקיריהם ומקורביהם של השרים לכל ג'וב אפשרי: יועץ משפטי, נגיד בנק ישראל, מפכ"ל, דירקטורים לחברות ממשלתיות, פקידים בכל השירות הציבורי. ולכן, ביטול הסבירות הוא המפתח להשחתה רבתי. פיטורי היועמ"שית והסרת פיקוח הסבירות יפרצו את הסכר ויזרימו ביוב של מינויים מושחתים או סתם נטולי כישורים לכל השירות הציבורי והחברות הממשלתיות. בהצעת קבוצת שטרן הוצע מסלול עוקף פיקוח שיפוטי: להפקיד את הפיקוח על מינויים ועובדי ציבור בידי ועדה לשמירה על טוהר המידות בממשלה, שחבריה יהיו שופט עליון או מחוזי בדימוס שימונה בידי נשיא בית המשפט העליון; שר לשעבר, שימונה בידי ראש הממשלה; ומשפטן הכשיר לשמש כשופט בעליון, שימונה בידי יו״ר הכנסת, בהתייעצות עם יו״ר האופוזיציה".
4. לא מופרכת, חסינה
סולברג, שמוכתר כאביו הרעיוני של תיקון רוטמן, סירב לכל הפניות אליו להבהיר אם הנוסח המוצע משקף את עמדתו. את הפונים הוא מפנה למאמרו. הנה המסקנות שעולות ממנו. ראשית, מדובר במאמר ולא בהצעת חוק קונקרטית. שנית, סולברג מעיד על עצמו כממשיך דרכם של נשיאי העליון משה לנדוי ואשר גרוניס, שנמנו עם מבקריה החריפים של עילת הסבירות ככלי מרכזי בארגז הכלים האקטיביסטי שפיתח הנשיא אהרן ברק. לנדוי קבע ש"החלטה מינהלית 'אבסורדית', שהיא 'כה מופרכת על פניה', ראויה להתבטל". וגרוניס כתב, ש"אינו מבקש לבטל את עילת הסבירות המהותית אלא רק לצמצמה לממדיה המקוריים". וסולברג מסכם: "לא שללתי לחלוטין את עילת הסבירות המהותית, אך טענתי כי מוטב לשימוש בה שייעשה בצמצום". כלומר, סולברג תומך בגרסה המצומצמת של פסק דין 'וונסברי' - כשהחלטה "מופרכת", "שרירותית" - ניתן לבטלה כבלתי סבירה. רוטמן לא מוכן אפילו לזה. גם החלטות מופרכות מחוסנות אצלו מזרועה המבטלת של הסבירות.
שלישית, סולברג סבור שיש להפעיל את הסבירות על עובדי ציבור על היחסים שבין "האזרח הקטן" לבין הבירוקרטיה. זאת, מכיוון ששרים מתווים מדיניות ואילו פקידים מיישמים אותה. סולברג כנראה לא היה מודע לעשרות הרבות של סמכויות פרטניות שמפעילים שרים. ד"ר בליי העיר בוועדה שסולברג פטר שרים מהסבירות, כי חשב שהסמכות להחלטות פרטניות נמצאת בעיקר אצל הפקידים. כלומר, אם סולברג היה מודע שבידי שרים עשרות סמכויות שבכוחן לפגוע באינטרסים של "האזרח הקטן", אולי היה משנה את דעתו.
