היטל השבחה בתכנית כוללנית – מדרגות או "מקפצה מנטרלת"
היטל השבחה בתכנית כוללנית – מדרגות או "מקפצה מנטרלת"
מחלוקות רבות נתגלעו במהלך השנים לגבי אופן חישוב גובה היטל ההשבחה מתוקף אישורה של תוכנית מפורטת לאחר אישור תוכנית כוללנית. מה הדרך הרצויה לחישוב גובה ההיטל ? האם בשיטת המדרגות או שמא בשיטת המקפצה המנטרלת?
כידוע, חוק התכנון והבניה קובע, כי קיימת חובת תשלום היטל השבחה, בין היתר, בגין אישורה של תכנית. עד שנת 2018, הוגדרה 'תכנית' כ'תכנית מתאר מקומית או מפורטת'.
במהלך השנים פורש בפסיקה המונח 'תכנית' ככולל כל תכנית שניתן להוציא מכוחה היתרי בניה, גם אם היא איננה תכנית מתאר מקומית. בדרך זו, נסללה הדרך לגבות היטל השבחה בגין היתרי בניה שהוצאו מכוחן של תכניות מתאר ארציות, כדוגמת תמ"א 18, תמ"א 36 ותמ"א 38.
המונח 'תכנית כוללנית' נטבע בשנים האחרונות בחוק כמבטא תכנית מתאר מקומית שנועדה להתוות את מדיניות התכנון הכוללת של הרשות המקומית המתייחסת לשטח הרשות או חלק ממנו ולקבוע את המסגרת התכנונית מכוחה יגזרו תכניות מפורטות בסמכות ועדה מקומית. תכנית כזו לרוב אינה משנה את ייעוד הקרקע ואת זכויות הבניה התקפות ולא ניתן להוציא מכוחה היתרי בניה מבלי לאשר קודם תכנית מפורטת.
בעבר היו מעט רשויות שלגביהן אושרו תכניות כוללניות אולם בעקבות שינויי חקיקה וקביעת סמכויות הועדות ועצמאותן בין היתר בהתייחס לשאלה אם אושרה בהן תכנית כוללנית, החלו רשויות רבות לתכנן ולאשר תכניות כאמור וכיום מדובר באחוז נכבד מהרשויות.
עם אישורן של תכניות כוללניות במספר ערים החלו להתעורר מחלוקות בשאלה האם תכניות אלו הביאו לעליית ערך הקרקע והאם קיימת בכלל הצדקה לגבות היטל השבחה במועד אישורן נוכח חוסר הודאות המגולם בהוראותיהן והצורך באישור תכנית מפורטת על מנת להוציא היתר בניה מכוחן וכן החלוקה בין שיעור ההשבחה בתכנית הכוללנית לזו המפורטת העתידית.
לאור זאת, נכנס לתוקפו, ביום 18.7.18, תיקון 126 לחוק התכנון והבניה, שהסדיר את היבטי החיוב בהיטל השבחה בגין תכנית כוללנית מתוך מטרה לדחות את תשלום היטל ההשבחה בגין אישורה של תכנית כוללנית עד למועד בו תאושר תכנית מפורטת מכוחה.
לצורך כך, תוקנה ההגדרה 'תכנית' בסעיף 1 לתוספת השלישית לחוק התכנון והבניה כך שלא תכלול תכנית כוללנית.
בנוסף, על מנת שבמועד בו תאושר תכנית מפורטת, אחרי התכנית הכוללנית, ניתן יהיה לגבות בגין עליית השווי שיצרה גם התכנית הכוללנית, תוקן גם סעיף 4 לתוספת והוסף לו ס"ק 5א', בו נקבע כי "במקרקעין שבהם אושרה תכנית לאחר אישורה של תכנית כוללנית, תתווסף לשומת ההשבחה, השבחה בשל התכנית הכוללנית, אם היתה."
תיקון זה, לכשעצמו, גרר מחלוקת נוספת בשאלה כיצד תחושב ההשבחה מכוח התכנית הכוללנית לעת אישורה של התכנית המפורטת. כלומר, האם לשום כל תכנית בפני עצמה למועד אישורה (שיטת המדרגות), כפי שנפסק להלכה עוד בשנת 2006 במסגרת רע"א 4217/04 פמיני, או לשום את ההשבחה הנובעת משתי התכניות יחד למועד אישורה של התכנית המפורטת לפיה, ומסכום ההשבחה שמתקבל להפחית את שיעור העלייה הכללית בשווי השוק של המקרקעין שחלה בין התכנית הראשונה לאחרונה, ככל שהוא אינו נובע מן הפעילות התכנונית המשביחה (שיטת המקפצה המנטרלת)?
בהחלטה מעניינת מהימים האחרונים, נדונה השאלה באריכות על ידי ועדת הערר במחוז תל אביב (ערר 81115-12-20 וולנברג טוורס בע"מ נ' הועדה המקומית לתכנון ובניה תל אביב) בהתייחס לתכנית הכוללנית של תל אביב – תא/5000.
כנגד עמדת היו"ר, עו"ד שרון טל, שסברה כי יש לאמוד את ההשבחה בשיטת המדרגות, הוחלט על ידי שני חברי הוועדה, כי חישוב ההשבחה לתכנית הכוללנית והמפורטת יעשה על פי שיטת המקפצה המנטרלת, כשכל אחד מהם תומך את עמדתו בנימוקים שונים אותם נציג כעת.
חבר הוועדה, שמאי המקרקעין אור לוי, הסביר כי משהוחרגה תכנית כוללנית מגדר המונח 'תכנית' ספק בעיניו אם ניתן לראות בה אירוע מס היוצר מדרגת השבחה נפרדת.
בנוסף, עמד חבר הוועדה על החסרונות והקושי במדידת השפעתה של תכנית למועד אישורה, שעל פי רוב כלל אינה באה לידי ביטוי בשינוי מחירי השוק. קל וחומר, כאשר מדובר בתכנית מתאר כוללנית שבאופן אינהרנטי נעדרת ודאות ומסוימות ביחס למקרקעין הכלולים בתחומה.
הקושי לבודד את מידת השפעתה של התכנית על שווי הקרקע במועד אישורה, הסביר, הוא שהוביל לתיקון החוק מלכתחילה כך שלא סביר לפרש את התיקון באופן שבו קושי זה יעמוד בעינו ורק ידחה למועד אישורה של התכנית המפורטת.
עוד הסביר, כי דווקא נוכח החשיבות שראה בית המשפט העליון, בעניין פמיני, לוודא קיומו של קשר סיבתי בין ההשבחה לפעילות התכנונית, הדרך הנאותה לחישוב צריכה להיות זו שמביאה בחשבון את ההשבחה הנובעת משתי התכניות יחד – הכוללנית והמפורטת, ולא של כל אחת בנפרד.
חבר הוועדה יעקב קרייזלר, נציג מתכנן המחוז, שם את הדגש הן על לשון החוק והן על תכליתו.
לעמדתו, תיקון 126 החריג מפורשות תכניות כוללניות מגדרי 'תכנית' שבגינה ניתן לגבות היטל השבחה, כך שאין לראות בהן עוד אירוע מס העומד בפני עצמו.
מטעם זה בלבד, הוא סבור, כי לא ניתן ליישם את שיטת המדרגות, שכן גם לאחר אישורה של התכנית המפורטת, ועל אף ההוראה בסעיף 4(5א) לפיה, במועד אישורה של תכנית מפורטת תיווסף לשומת ההשבחה גם השבחה שנגרמה בשל התכנית הכוללנית, אין התכנית הכוללנית מהווה עוד מדרגת מס העומדת בפני עצמה.
לעמדתו, אם כוונת המחוקק הייתה רק לדחות את מועד תשלום היטל ההשבחה בגין התכנית הכוללנית למועד אישורה של התכנית המפורטת, לא היה נדרש להחריג תכנית כוללנית מגדרי המונח 'תכנית', אלא רק לקבוע כי מועד התשלום בגין תכנית כוללנית ידחה למועד אישורה של התכנית המפורטת שתאושר אחריה, כפי שנעשה במקרים אחרים (כדוגמת התיקונים שנעשו לאורך השנים ביחס להגדרת המונח 'מימוש זכויות').
מבחינה תכליתית, הסביר, מטרת התיקון לחוק הייתה למנוע את חוסר הודאות וריבוי ההתדיינויות ביחס להיקף ההשבחה שיצרה התכנית הכוללנית במועד אישורה. בהינתן כך, ברי שאין כל היגיון לקבוע כי במועד אישורה של התכנית המפורטת יש לשוב ולבחון באופן נפרד את היקף ההשבחה של התכנית הכוללנית.
בנוסף הסביר, כי הלכת פמיני כלל אינה רלוונטית היות וההלכה שנקבעה עסקה במצב דברים שונה, בו אושרו 2 תכניות או יותר שללא ספק היוו אירוע מס במועד אישורן. המקרה הנדון, לעומת זאת, שונה בתכלית, היות והמחוקק עצמו קבע שתכנית כוללנית לא מהווה אירוע מס וכפועל יוצא מכך, אינה מקימה חבות בתשלום היטל השבחה במועד אישורה.
בהתייחס לטענה שעלתה בהלכת פמיני, לכך ששיטת המקפצה ממסה גם עליית ערך כללית הסביר, כי במקרה הנדון יש לראות בתכנית הכוללנית ובתכנית המפורטת שבאה אחריה, הליך תכנוני אחד שראשיתו בתכנית הכוללנית וסופו בתכנית המפורטת. במצב דברים זה, אין מדובר במיסוי נוסף על עליית ערך שאינה נובעת מהליכי התכנון, אלא בקביעת המועד הנכון והראוי לחישוב ההשבחה על הליכי התכנון מראשיתם.
חבר הועדה ממשיך ועורך הקבלה גם להלכות הרבות שנפסקו בנוגע לזכויות מותנות (בר"ם 2866/14 גוזלן; בר"ם 168/20 ברקול) לגביהן נקבע, כי המועד לחישוב ההשבחה הוא מועד התרתן והפיכתן ממותנות למוקנות. בהקבלה לענייננו, הוא מסביר, כי לעת אישורה של התכנית המפורטת – המהווה את אירוע המס המקים את החבות בתשלום היטל ההשבחה גם בגין התכנית הכוללנית – יחושב המצב הקודם בהתעלם מ'הזכויות המותנות' שנקבעו בה.
אל מול עמדות אלו, סברה יו"ר ועדת הערר – עוה"ד שרון טל – כי שיטת החישוב המתחייבת במקרה הנדון, העולה הן מלשון החוק והן מתכליתו, היא שיטת המדרגות, שכאמור לעיל, נפסק להלכה עוד בפס"ד פמיני כי היא השיטה על פי יש לחשב קיומה של השבחה מתכנית.
לשון הוראת סעיף 4(5א), מסבירה יו"ר הועדה, מורה לחשב את ההשבחה מכח התכנית הכוללנית ולצרפה להשבחה הנובעת מן התכנית המפורטת. כלומר, לחשב באופן עצמאי את ההשבחה הנובעת מהתכנית הכוללנית ולהוסיף אותה לחישוב ההשבחה שתעשה לתכנית המפורטת. מטעם זה, היא סבורה, שיטת המקפצה, המדלגת על התכנית הכוללנית ואינה מחשבת באופן נפרד את ההשבחה הנובעת ממנה, אינה תואמת את לשון החוק.
לשיטתה, התכנית הכוללנית היא שקופה כל עוד לא אושרה תכנית מפורטת, אולם עם אישורה של זו האחרונה, שבה התכנית הכוללנית לתחיה כאירוע מס נפרד שיש לחשב את ההשבחה בגינו.
חיזוק לאמור, מוצאת יו"ר הועדה בתכלית החקיקה. לדבריה, התחקות אחר כוונת המחוקק מלמדת כי כל שהוא ביקש היה לדחות את מועד החיוב בהיטל בגין התכנית הכוללנית ולוודא מיסוי בגינה במועד הנדחה.
כך עולה לעמדתה מעיון בפרוטוקולי הדיון שהתקיימו ביחס להצעת החוק, ובפרט ביחס לניסיונות לקבוע כבר במסגרת התיקון לחוק, את שיטת חישוב ההשבחה. ניסיונות אלו נדחו באופן מפורש תוך ציון כי כל מטרת התיקון היא לדחות את מועד תשלום ההיטל בגין התכנית הכוללנית.
במצב דברים זה, סברה יו"ר הועדה, יש לפעול בהתאם להלכה שנפסקה בפס"ד פמיני. לעמדתה, לא קיים שוני מהותי בין המצב החוקי בו עסק פס"ד פמיני למקרה הנדון המצדיק לסטות משיטת המדרגות, לגביה קבע בית המשפט העליון כי היא מייצרת קשר סיבתי הדוק יותר בין ההשבחה לבין התכנון. לא רק זאת, אלא שהחשיבות שראתה הפסיקה בגביית מס אמת גוברת אף היא על עקרון היעילות שאותו מבקשים חברי הוועדה לקדש.
בנוסף לכל זאת, מסבירה יו"ר הועדה כי הואיל ובמקרה הנדון מחצית מהזכויות במקרקעין נמכרו לאחר אישורה של התכנית הכוללנית (וטרם תיקון 126 לחוק) ובעקבות זו הוצאה לבעלים שומת השבחה שאף שולמה זה מכבר, הרי שעקרון השוויון בין נישומים מחייב להחיל שומה זו – ובפרט את שיטת המדרגות על פיה נערכה השומה – גם בעת מימוש הזכויות הנוכחי שנעשה ביחס למחצית השניה של הזכויות.
אנו סבורים, כי עמדת הרוב בהחלטה זו נסמכת במידה רבה על עמדה משפטית שניתנה עוד בשנת 2018 על ידי המשנה ליועץ המשפטי לממשלה דאז, עו"ד ארז קמיניץ, בעקבות תיקון 126 לחוק, כאשר במהלך השנים שמאים מכריעים, ובעקבותיהם גם ועדות הערר השונות, אימצו אף הם עמדה זו וחישבו את היטל ההשבחה בגין תכנית כוללנית ותכנית מפורטת שאושרה בעקבותיה בהתאם לשיטת המקפצה.
החידוש בהחלטה שסקרנו הוא דווקא בעמדת המיעוט, שהובעה כאמור על ידי יו"ר הוועדה, אשר מתמודדת עם חוות דעתו של עו"ד קמיניץ ומציגה עמדה פרשנית שונה לתיקון 126 לחוק ומסבירה באופן מנומק ומבוסס מדוע דווקא שיטת המדרגות היא השיטה המתחייבת במקרה הנדון, ובפרט משנקבע על ידי בית המשפט העליון כי היא השיטה המועדפת לחישוב השבחה מתכנית באשר היא מביאה לתוצאה מדויקת יותר, השומרת על עקרון הקשר הסיבתי ומס אמת, מה גם שבמקרה הנדון אף שומרת על עקרון השוויון בין נישומים, בנוסף לכאורה הוראות המחוקק מפורשות בהוראה לפיה יש לצרף את ההשבחה בגין התכנית הכוללנית להשבחה של המפורטת.
נזכיר, כי בתזכיר לחוק התכנון והבניה שהופץ מוקדם יותר השנה (ר' סקירה בגיליון חודש מרץ 2024), הוצע לערוך תיקון בהוראות התוספת השלישית כך שהיטל השבחה יגבה רק בגין תכנית הכוללת הוראות מפורטות ושניתן להוציא מכוחה היתר בניה, כאשר במסגרת שומת ההשבחה שתערך לתכנית זו, תכלל גם השבחה שנוצרה בתכניות קודמות שאינן מפורטות.
לאור האופן בו פורש עד כה תיקון 126 לחוק, מסתמן כי ללא הנחיה ברורה אחרת בחוק, אישור הצעת החוק הנ"ל תביא לאיון מוחלט של הלכת פמיני וכפי שכבר כתבנו בעבר, בתנאים של שוק עולה, המשמעות היא כי לא רק שההכנסות לקופה הציבורית יאמירו, אלא שתשלומי היטל ההשבחה הגבוהים יגולגלו בסופו של דבר לציבור רוכשי הדירות.
אנו סבורים כי החלטת ועדת הערר הנ"ל בעמדת הרוב כבר שיקפה את הרצון והכוונה המסתמנת ולא בהכרח את נוסח החוק ופרשנותו על ידי בית המשפט העליון בעניין פמיני, בכל מקרה לפנינו דוגמא נוספת לפיה ניסוח לא מהודק וברור של דבר חקיקה יוצר אי וודאות ופרשנויות שונות וראוי היה כי לא יותירו את המחלוקות לעתיד אלא יחוקקו "הדק היטב" את דבר החוק.
מאת עו"ד צבי שוב ועו"ד רונית אלפר, צבי שוב עורכי דין
d&b – לדעת להחליט
