הקרן שעלולה לרסק את השלטון המקומי בישראל
הקרן שעלולה לרסק את השלטון המקומי בישראל
הצעת האוצר להקמת קרן הארנונה הפכה לזירת הקרב היצרית בתקציב, ולמבחן כוח לסמוטריץ'. בעוד האוצר מעוניין לתת לעיריות תמריצים לבנייה למגורים על חשבון הרשויות החזקות, בשלטון המקומי מזהירים מעוד קופת מזומנים בשליטת הממשלה
משבר הדיור, אי־השוויון בין מרכז לפריפריה, יחסי ממשלה־שלטון מקומי, שר אוצר נחוש, פקידות מקצועית עקשנית, והרבה אגו. אלה רק חלק מהרכיבים שהופכים את הדיון בקרן הארנונה לדיון הלוהט והיצרי ביותר בתקציב הנוכחי. מבחינת שר האוצר בצלאל סמוטריץ', מדובר במאבק על הדימוי של כהונתו כשר אוצר, ועל תפקודה הכלכלי של הממשלה. אם הרפורמה הזו תישאר מחוץ לחוק ההסדרים, הוא יישאר ללא אחד הדגלים הבולטים של התקציב הנוכחי. זה הרקע להכרזתו בוועדת הכספים כי "הרפורמה הזו תעבור. נקודה". אך מבחינת חיים ביבס, יו"ר השלטון המקומי, מדובר גם כן במאבק שלא ניתן להפסיד בו, והוא הצהיר כי "נצא למלחמת עולם על הרפורמה". מבחינת הרשויות החזקות, "הקרן היא הלאמה של כספי הרשויות המקומיות", ולכן סביר להניח כי בשלב מסוים ביבס יחזור ויעשה שימוש בנשק השביתה.
ההצעה של האוצר להקמת קרן הארנונה מורכבת משני חלקים. החלק הראשון הוא גביית העלייה בארנונה העסקית מרשויות עשירות, והשני הוא מתן תמריצים לבנייה למגורים ברשויות.
אפליה נוסח סמוטריץ'
רשויות ביו"ש יקבלו פטור מהעברת כספים לקרן הארנונה
משמעות של סעיף נסתר בקרן לתמרוץ היצע הדירות היא שהמדינה תעודד בנייה עסקית ביהודה ושומרון יותר מאשר בשאר חלקי הארץ, גם באזורים חלשים. הדיונים על קרן הארנונה יעלו הילוך השבוע בוועדת הכספים. פיצול סעיפי החוק יקשה על הקרן להתחיל לפעול
לכתבה המלאה
ככל שהרשות עשירה יותר, היא תשלם חלק משמעותי יותר מהעלייה בארנונה העסקית. רשויות עשירות הן רשויות שהארנונה העסקית לנפש בהן היא גבוהה מאוד. בין הרשויות הללו ניתן למצוא כמובן את תל אביב, הרצליה, חיפה, כפר שמריהו. אך גם רשויות מפתיעות דוגמת ראש פינה, אילת, רמת נגב ובאר שבע שנהנות מריכוז גבוה של עסקים בתחומן. רשויות אלו עשויות להגיע לארנונה עסקית לנפש שמגיעה ל־4,000-2,000 שקל. זאת לעומת רשויות שנאלצות להסתפק במאות בודדות של שקלים ארנונה עסקית לנפש, דוגמת אלעד, כפר יונה, קריית מוצקין, אופקים ומבשרת ציון.
אי־השוויון בארנונה העסקית לתושב לא נשאר שם כמובן, הוא מתגלגל בסוף לרמת השירותים שכל תושב מקבל. כדוגמה אפשר לציין את אלעד שבה ההוצאה לנפש עמדה על 4.5 אלף שקל לעומת ת"א־יפו שמוציאה 14.5 אלף שקל לתושב.
אי־השוויון בין הרשויות מגיע כבר לרמות מטרידות. המחקר הכלכלי מראה כי הסיכויים של ילד עני בפריפריה להתקדם לחמישון העליון נמוכים בהרבה מאלה של ילד עני שנולד במרכז הארץ. כשם שמטילים מס על אנשים עשירים לשם קידום צדק חלוקתי, ניתן גם להטיל מס על רשויות חזקות ועשירות. בוועדת הכספים התפתח דיון בין סמוטריץ' לבין ביבס, כשהראשון טען ש"גם אם היה עציץ בת"א, הייתה לעיר ארנונה עסקית גבוהה", ואילו ביבס טען "כי ת"א הייתה בגירעון לפני כמה עשורים, וזה לא נכון שהיה אפשר לשים שם עיפרון". אלא ששניהם שוגים, גם אם ת"א עשירה בגלל מהלכי ראש העיר רון חולדאי וגם אם היא עשירה בגלל מיקומה במרכז, יש הצדקה לגבות ממנה חלק מהכנסותיה העסקיות, בדיוק כשם שהמדינה גובה מאנשים פרטיים עשירים. לכן אפשר לחלוק על דבריו בדיון של ראש עיריית חולון מוטי ששון שאמר: "באיזה זכות לוקחים לי כסף? אחרי שפיתחתי את העיר, רוצים להיכנס איתי לשותפות".
מנגד, יש להודות ביושר, ההצעה הנוכחית של האוצר לא פותרת באופן מהותי את אי־השוויון בין הערים, היא מתייחסת רק לארנונה העסקית ולא לשאר הכנסות הרשות, היא לא בוחנת את הרכב האוכלוסייה בתוך העיר. ברור לכולם כי אף שגם אילת וגם ת"א נהנות מארנונה עסקית גבוהה, הן שונות זו מזו. וחשוב מכל, בשלב זה ההכנסות שיצטברו בקרן צפויות ללכת לעידוד מגורים. הרשויות שבהן נמצא פוטנציאל המגורים הרב ביותר הן רשויות חזקות למדי, המצויות במרכז הארץ, ולא הרשויות בפריפריה המרוחקת. לאמיתו של דבר, האוצר הכניס את הסיסמה שלפיה הקרן תביא ל"הגדלת ההשקעה בתושב" וצמצום אי־שוויון בשלב מאוחר, וגם עכשיו מודים באוצר כי זו לא המטרה העיקרית של הקרן. אך מכל מקום, נבנית כאן תשתית שתאפשר למתן אי־שוויון בין רשויות.
וכעת למטרה העיקרית של הקרן. הכספים שייצברו בקרן אמורים ללכת לרשויות שיבנו יחידות דיור חדשות. עבור כל היתר ליחידת דיור חדשה משנת 2021 תקבל כל רשות 2,000 שקל. ועבור כל היתר ליחידת דיור בין 2018 ל־2021 תקבל הרשות 1,500 שקל. זה אמור להפוך את הבנייה למגורים לכדאית עבור ראשי הערים.
ישראל נמצאת במשבר דיור מזה למעלה מעשור, כאשר שורשו של המשבר נמצא בצד ההיצע. כלומר, קצב בניית הדירות לא הדביק את קצב הגידול באוכלוסייה. תהליך הייצור של דירה הוא ארוך ומורכב, אך אחת החוליות המשמעותיות בתהליך הייצור הזה היא הרשות המקומית. כשרשות מקומית לא מעוניינת לבנות למגורים, השלטון המרכזי כמעט ולא יכול לעשות דבר כדי לעקוף אותה. ומתברר כי ראשי הרשויות ממש לא רוצים לבנות למגורים, זאת מכיוון שתושב נוסף עולה הרבה כסף שכן הוא גוזר תשלומי רווחה, שכר לגננות, תחזוקת מבני חינוך, ניקיון, גינון, תרבות, שירותי דת, שטחים פתוחים ואירועים, והארנונה שהתושב משלם – 52 שקל בממוצע למ"ר – רחוקה מלממן את כל אלו.
במצב זה, אם ראש עיר מחליט לבנות למגורים, הרי שהמשמעות היא ירידה באיכות השירות לתושב, וראש עיר אחראי לא רוצה את זה. מצד שני, ראש הרשות מעוניין בקליטת עסקים. העסקים עולים לעיר מעט מאוד, בעיקר תאורה, פינוי זבל ותחזוקת הרחוב. אך מנגד העסקים משלמים ארנונה גבוהה בהרבה (בשירותים ומסחר – ממוצע של 184 למ"ר, במלאכה – ממוצע של 87 שקל, ובנקים וחברות ביטוח – 1,023 למ"ר בממוצע).
הקמת יחידות דיור נוספות מחלישה את הרשות מבחינה פיננסית. בזמן שבו יש משבר בדירות למגורים, אין מחסור בשטחי מסחר. השכירות לשטחי מסחר נשארה כמעט קבועה בעשור האחרון. יתרה מזו, הגענו למצב שבו מתוכננים כעת כ־155 מיליון מ"ר לתעסוקה ומסחר, בזמן שעד ל־2040 יהיה צורך רק בכ־35 מיליון מ"ר לתעסוקה ומסחר. הכמות הדמיונית הזו הגיעה מכיוון שכל ראש רשות דורש "פיצוי" מהממשלה על בניית יחידות דיור, והפיצוי הזה כולל בין היתר "שטחי תעסוקה ומסחר נוספים".
האופן שבו הממשלה התמודדה עד היום עם העיוות העצום הזה, הוא באמצעות לחצים פוליטיים, פקידים נחושים, וחבילות של הטבות שנתפרו לכל ראש רשות במיוחד. כל בניית יחידת דיור לוותה בהסכמי גג עתירי הבטחות. או במילים אחרות: ההתגברות על אי הכדאיות של הבנייה למגורים היתה תלויה במידה רבה ביכולות האישיות של הנפשות הפועלות. האוצר רוצה – ובצדק – לשנות את זה מהיסוד, להביא לכך שהבנייה למגורים תהיה כדאית גם בלי חליפה מיוחדת שתופרים לכל ראש עיר.
בשונה מהרמיזות העקיפות של שר האוצר ופקידיו, המהלך לא צפוי להוריד את מחירי הדיור באורח פלא. הוא גם לא יגדיל את השיווקים מעבר לרמה שאליה הצליחה להגיע רשות מקרקעי ישראל בשנה שעברה, אבל הוא יביא לכך שתהיה ודאות כי היצע הדיור ימשיך לגדול באופן קבוע בכמות ההולמת את צרכי האוכלוסיה. והוודאות הזו היא הישג חשוב מאוד, כמו שנגיד בנק ישראל אמר בהחלטת הריבית האחרונה: "חשוב מאוד שהממשלה ויתר הגורמים הרלוונטיים יפעלו להמשך הגדלת ההיצע לאורך זמן. זו הדרך העיקרית להתמתנות מתמשכת של המחירים". שינוי מבני בתמריצים מבטיח הגדלת היצע לאורך זמן, כאשר הסכמי גג ספורדיים לא מבטיחים את זה.
אף שיש אלגנטיות מסוימת בהצעת האוצר, הקמת קרן שתיקח מהחזקים ותגדיל את היצע הדיור וגם תקטין את אי השיוויון על הדרך, זו אלגנטיות מדומה, כי שום דבר שקשור למבנה הארנונה בישראל לא יכול להיות אלגנטי. מאז 1985 הארנונה מעוותת באופן קיצוני, אז – בתנאי אינפלציה קיצונית - הוחלט על "דיני ההקפאה" שמגבילים את היכולת לשנות את מבנה הארנונה. ולכן, הנטייה של כלכלנים מקצועיים רבים היא לומר שהיה נכון לשנות את מבנה הארנונה מהיסוד, להעלות את הארנונה למגורים, ולהוריד את הארנונה העסקית. גם באוצר מודים שזו דרך המלך, אך העלאת הארנונה למגורים נתפסת כמהלך בלתי אפשרי פוליטית, השלטון המקומי לא מוכן לקחת את האחריות על ההעלאה הזו, וגם השלטון המרכזי לא מוכן לקחת את האחריות על ההעלאה הזו, ולכן נותרנו עם הקרן.
מבחינת הרשויות שנהנות מארנונה עסקית גבוהה ההצעה הזו היא אסון. הם מכנים את הרפורמה "הקרן להלאמת הארנונה וחיסול השלטון המקומי". את ההתנגדות יש לחלק לשתי רמות: הרמה המהותית והרמה הטכנית. ברמה המהותית יש חוסר אמון קיצוני בין השלטון המקומי לשלטון המרכזי, מבחינת השלטון המקומי, העובדה שמתחילים לגעת להם בהכנסות הארנונה זהו רק ה"סיפתח" לכך שהממשלה תתחיל להתערב בהקצאת כספי הארנונה למטרות נוספות, כל ההצהרות של הממשלה כי הקרן תהיה עצמאית לא משכנעות את השלטון המקומי, בגלל תקדימי עבר (קרן הניקיון) ובגלל הבנה שכשיש כסף בקרן ציבורית כלשהי, השלטון המרכזי ילטוש לשם עיניים.
הטענות הללו לא מופרכות, ההצהרות של פקידי האוצר ושר האוצר כי הם מתכוונים שהקרן תהיה עצמאית עושות רושם כנה, אך הן לא מספיקות. ההצעה הנוכחית נותנת כוח רב מדי לממשלה בקרן, הן בשל העובדה שלשר האוצר יש השפעה רבה מדי על מבנה המועצה, והן בשל העובדה כי עשויות להצטבר יתרות משמעותיות בקרן. ואם אכן יצטברו יתרות משמעותיות בקרן – לטענת השלטון המקומי צפויים להצטבר למעלה מ־5 מיליארד שקל בקרן בתוך שנים ספורות - הפיתוי הפוליטי לגעת בהן יהיה משמעותי. אם האוצר כנה בכוונותיו, הוא יצטרך להגדיל את כוחו של השלטון המקומי במועצת הקרן, ולייצר מודל המבטיח שלא ייווצרו יתרות משמעותיות בקרן. באוצר אומרים כי "לא צפויים להיוותר בקרן יתרות משמעותיות".
הטענות האחרות של הרשויות קשורות לכך שהמודל הזה עשוי לפגוע בשלטון המקומי כולו וברשויות ספציפיות. ראשית, כיום הכלי העיקרי לצמצום אי שיוויון בין רשויות הם מענקי איזון בסדר גודל של כ־3.2 מיליארד שקל בשנה, קרן הארנונה עשויה להפוך כמה רשויות חלשות לחזקות בשל הבנייה למגורים, ואז הממשלה תקטין את "מענקי האיזון". המשמעות היא שהשלטון המקומי ככלל יקבל פחות כסף בשל הקמת הקרן. זו טענה סבירה מאוד, ועל האוצר למצוא דרך להבטיח כי מענקי האיזון לא ייפגעו והם יושלמו באותו הגובה שהם היו משולמים ללא הרפורמה. שנית, יש רשויות רבות שטוענות שהגבייה הנוכחית במודל עשויה לפגוע ביכולת שלהם לספק לתושבים שלהם את רמת השירותים שהם מספקים כיום, זו טענה נכונה במקרים מסוימים, והאוצר יצטרך לוודא שזה אכן לא קורה.
עד כה התקיימו כבר שני דיומים סוערים בוועדת כספים. באחד מהם נכח שר האוצר סמוטריץ'. יו"ר הוועדה משה גפני קבע שהשבוע יתקיים דיון בכל יום, חמישה דיונים, שיעסקו רק ברפורמה הזו. זאת למרות שמבחינה פורמלית סעיפים משמעותיים מהרפורמה פוצלו במהלך הדיון בוועדת הכנסת. אם יועברו רק הסעיפים שלא פוצלו אזי יש ספק משפטי האם הקרן תוכל להתחיל לגבות את הכסף. בכוונת סמוטריץ' לוודא שחקיקת קרן הארנונה תעבור כך שהקרן תופעל.
הכדור נמצא בידיים של גפני שאמר ביום חמישי האחרון כי "אני האדם היחיד במזרח התיכון שיכול להחליט להעלות גם את הסעיפים שפוצלו לדיון", ולוודא שהקרן תתחיל לפעול.
כבודם של מאבקי האגו בין הצדדים במקומם מונח, אך הם אינם העיקר. המהלך שמשרד האוצר מקדם כעת הוא צורך השעה, הוא מקטין את התמריץ השלילי לבנייה למגורים, והוא בונה תשתית לטיפול בבעיית אי־השוויון בין רשויות. אי אפשר להתכחש לעובדה שהמתווה לא מושלם, שהוא מחליף עיוותים קיימים בעיוותים אחרים, שיש בו רכיבים שרירותיים, ושבעתיד יהיה צורך בתיקונים נוספים של הארנונה. אך בנקודת זמן זו, המהלך צריך לעבור. מבנה הארנונה בישראל הוא מס עם עיוותים רבים, אך עד היום לא הגיעה שום הצעה דרמטית לשינוי מבנה הארנונה לשלב כה מתקדם של חקיקה. צריך לקחת את ההצעה הזו, כי היא מטפלת בבעיה אחת, ומניחה תשתית לטיפול בבעיה אחרת חשובה יותר.
מנגד, שר האוצר ופקידיו, חברי הכנסת, ושרי הממשלה, צריכים להטמיע שינויים משמעותיים בהצעה הנוכחית, כך שהשלטון המקומי לא יחשוש מהשתלטות עתידית של השלטון המרכזי על הקרן, מהפחתת מענקי האיזון, ומירידה באיכות השירותים שהוא יצטרך לספק לתושביו. כשמתעלמים מההתנגדות העקרונית לקרן, האפשרות להגיע לפשרה נראית ריאלית ולא מסובכת במיוחד. אם הממשלה תיכשל בכך, זה יהיה כשלון צורב במיוחד לסמוטריץ' ולמדיניות הכלכלית של הממשלה הנוכחית. ולא צריך להזכיר כי זה לא יהיה הכישלון הראשון.
