ניתוחכך מאבדים שליטה על הגירעון: קידוש הטווח הקצר על פני הטווח הארוך
ניתוח
כך מאבדים שליטה על הגירעון: קידוש הטווח הקצר על פני הטווח הארוך
שלושה שבועות אחרי אישור תקרת הגירעון בממשלה בוחר שר האוצר לתת הטבות מס ב־1.5 מיליארד שקל ומשרד האוצר נאלץ להגדיל את הגירעון. וזה לא הסוף. מה נשאר מ"צעדי ההתכנסות" של סמוטריץ'?
ביוני 2023 פרסם משרד האוצר את תוכנית התקציב הרב־שנתית. היה זה הפרסום האחרון לפני המלחמה ובו חזו באוצר כי בשנת 2027 ההוצאה הממשלתית תעמוד על כ־590 מיליארד שקל, הכנסות המדינה יהיו כ־566 מיליארד שקל, והגירעון יהיה 1% בלבד. לפני חודש פרסם האוצר תחזית עדכנית ל־2027, ומתברר כי הוצאות הממשלה יהיו כ־648 מיליארד שקל, הכנסות המדינה כ־562 מיליארד שקל, והגירעון 3.5%. במילים אחרות, ב־2027 – שנה שלפי התחזיות כבר כמעט לא אמורה לשאת בנטל המלחמה – אנו צפויים להוציא כ־58 מיליארד שקל יותר ולהכניס כ־4 מיליארד שקל פחות ממה שתכננו ערב המלחמה.
ממה נובע הגידול? 23 מיליארד שקל יותר על "הביטחון והסדר הציבורי, לרבות שיקום", כ־25 מיליארד שקל יותר לריבית וביטוח לאומי, וכ־9 מיליארד שקל יותר לשירותים חברתיים.
למספרים האלה יש שני מסרים – אחד לגבי העבר ואחד לגבי העתיד. הם מלמדים כמה חשובה מדיניות פיסקאלית אחראית. לגבי העבר, ישראל חתרה כל העת להורדת יחס חוב־תוצר ולמסלול של צמצום הגירעון. העובדה שהיה מתוכנן גירעון של 1% בלבד ל־2027, שמה אותנו כעת במקום שגם התרחיש הגרוע של 3.5% גירעון ב־2027 נראה כזה שניתן להתמודד עמו.
לגבי העתיד, המספרים הללו הם ההסבר לצורך בתקציב מרסן. מה גם שהתחזית הנוכחית של האוצר לא לוקחת בחשבון תוספות תקציביות שבוודאי יבואו כמו תוספת לתקציב הביטחון שעליה המליצה ועדת נגל או חקיקות חדשות שתמיד מתרחשות.
אם היינו רוצים לשוב למצב של טרום המלחמה מבחינת הגירעונות ויחס חוב־תוצר, היה צורך לערוך צעדי התאמה בכ־62 מיליארד שקל, שהם קרוב ל־3% תוצר. שהרי זה בערך הגידול הקבוע בגירעון החזוי בין ערב המלחמה למצב הנוכחי.
הסיבה שבחרנו בתקציב 2027 היא העובדה שתקציב 2027 מייצג שנה "רגילה" לאחר המלחמה. 2025 ו־2026 הן עדיין שנים שישלמו באופן ישיר את הוצאות המלחמה. אלא שגם במשרד האוצר ובבנק ישראל הבינו כי לא נוכל לחזור בן לילה למצב של ערב המלחמה, ולכן שמו מטרה פשוטה יותר: לצמצם את הגירעון – באמצעות קיצוצים ומסים – כך שיחס החוב לתוצר לא ימשיך לעלות. ובעברית פשוטה יותר, אך לא לגמרי מדויקת: שהגירעון יהיה נמוך משיעור הצמיחה של התוצר. גם כדי לעמוד במשימה הזו צריך לבצע צעדי התאמות בהיקף לא מבוטל, וגם צריך שהצעדים יהיו קבועים (פרמננטיים) ולא חד־פעמיים.
בכמה בדיוק? קשה לתת מספר מדויק מפני שהכל תלוי בצמיחה העתידית, בתוספות האחרות שיגיעו לתקציב, בסביבת הריבית העתידית על החוב, ובשאלה כמה מהר רוצים לחזור לייצב את יחס חוב־תוצר או להוריד אותו.
בבנק ישראל ובאוצר אומרים שיש צורך בכ־30 מיליארד שקל של צעדי התאמות פרמננטיים על מנת שנחזור למסלול של ירידה ביחס חוב־תוצר ובגירעון. המלחמה שפרצה בהפתעה מלמדת אותנו כמה חשוב להיות באיתנות פיסקאלית ולהיות מוכנים לאירועים שדורשים הוצאות בסדר גודל של עשרות מיליארדים ויותר.
תוכניות לחוד ומציאות לחוד
בספטמבר הצהיר סמוטריץ' כי הוא חותר להגיע לשנת 2025 עם גירעון של 4%. זה היה יעד אופטימי במיוחד, שכן באותו זמן האוצר העריך שהצמיחה ב־2025 תהיה 4.6%. כלומר, סמוטריץ' חתר לייצב ואולי אף לצמצם את יחס חוב־תוצר כבר ב־2025. בהמשך לכך, סמוטריץ' ובכירי משרדו דיברו במשך חודשיים על כך שהם יציגו צעדים בהיקף של 40 מיליארד שקל. סמוטריץ' אף השתמש במספר הזה בליל אישור התקציב בממשלה.
עם אישור התקציב בממשלה התברר כי תקרת הגירעון תהיה 4.3% עם אופציה להרחבה ל־4.8% וכי צעדי ההתאמה, לפי הודעת האוצר, עמדו על 37 מיליארד שקל. מאוחר יותר בכירים במשרד האוצר אמרו כי למעשה מדובר ב־35 מיליארד שקל. אתמול הממשלה אישרה הגדלה נוספת של הגירעון לרמה של 4.4% בשל הצורך לממן הטבות מס חדשות בהיקף של 1.5 מיליארד שקל, ובשל העובדה שמקור תקציבי שהאוצר בנה עליו לא התממש.
העובדה שההצהרות של השר לא תואמות את התוצאה הסופית בממשלה איננה מפתיעה. זה טבעו של עולם. אך כמות השינויים במסגרת הפיסקאלית מטרידה ומצדיקה לנסות לעשות חשבון מדויק לגבי הצעדים שנותרו ברגע זה.
האוצר בדרך כלל מציע כמות צעדים גדולה בהרבה מהצעדים הדרושים, זאת בגלל הסיבה שגם אם יוציאו צעדים בהמשך הדרך, יהיה ניתן לעמוד במסגרת הפיסקאלית. בנוסף, העובדה שהאוצר מכניס צעדים רבים לתוך מסגרת התקציב הפיסקאלית מאפשרת למי שהצליח להוציא אותם להציג הישג לציבור בוחריו ותומכיו, וכך האוצר משיג תמיכה לתקציב המדינה.
השנה, מי שבלט בהקשר הזה היה יו"ר ההסתדרות. בתחילה האוצר הכריז על גזרות רבות על העובדים השכירים, וההסתדרות הצליחה לבטל את רובן המוחלט. אך מתברר כי למרות העובדה שהמהלכים יצאו מתוכנית התקציב, האוצר עדיין עמד במסגרת התקציבית שהוא הקציב לעצמו.
על מנת להבין את כמות הצעדים שנשרה במהלך השבועות האחרונים, אפשר להסתכל על נתון אחד – רשימת צעדי ההכנסה המתוכננים ל־2025. בתחילה סעיף זה עמד על שווי של כ־28 מיליארד שקל ל־2025 ועל היקף של כ־36 מיליארד שקל בשנת 2028 ואילך (פרמננטי), זאת ללא צעדי הוצאה. נכון לעכשיו, חבילת הצעדים המלאה מגיעה לכ־33.5 מיליארד שקל ב־2025 ו־29 מיליארד שקל בטווח הארוך.
אי־ודאות וגידול בתקציב
גם התוכנית הדיאטטית הנוכחית של האוצר רחוקה מלהיות סופית. יש סיכוי גדול שחלק מהצעדים לא יעברו בכנסת. למעשה, ברור שלא כל הצעדים יעברו בכנסת, ולכן היקף החבילה הפיסקאלית יהיה נמוך יותר מהמתוכנן כעת. מצד שני, ברור שההוצאות יהיו גבוהות יותר בגלל ועדת נגל שצפויה להחליט על תוספת קבועה לתקציב הביטחון. הוויכוח בין האוצר לבין צה"ל צפוי להיות סביב השאלה האם התוספת הזו תוכנס כבר לתקציב 2025, אך ברור לכל, שתהיה תוספת קבועה כלשהי בשנים שלאחר מכן.
אולם נוסף להפתעות שלוקחים בחשבון ישנן הפתעות שלא נלקחות בחשבון. דוגמה לכך ראינו אתמול כאשר משרד האוצר ביקש להגדיל את הגירעון ב־2 מיליארד שקל ל־4.4% (זאת ללא חבילת ההרחבה הנוספת של עוד 0.5% גירעון).
הסיבה להגדלה הזו חשפה שני דברים שלא היו ידועים לציבור. הראשון, ששר האוצר סמוטריץ' מתכנן להגדיל הטבות מס בהיקף של 1.5 מיליארד שקל למילואימניקים ולמען הדרום, אך הוא עדיין לא יודע בדיוק איך לעשות זאת. המשמעות היא שבסיס המס ל־2025 קטן יותר ממה שחשבנו עד כה. הדבר השני הוא שבאוצר תכננו לממן את הוויתורים להסתדרות (במקום קיזוז של שני ימי הבראה, יקוזז יום אחד) מהסכם פשרה שעדיין לא נחתם עם הסתדרות המורים. הפתעות כאלה עשויות להופיע עוד כמה פעמים עד לאישור התקציב בכנסת ולהביא אותנו להגדלה של הגירעון אף מעבר ל־4.9% החזויים כעת.
העובדה ששר האוצר בוחר לתת הטבות מס חדשות ב־2025 ושמשרד האוצר מגדיל את הגירעון שלושה שבועות אחרי אישור תקרת הגירעון בממשלה, מעבירה מסר בעייתי לכנסת. חברי הכנסת יוכלו לטעון: "אם האוצר הגדיל את הגירעון ותיקן אותו לטובת הטבות מס שסמוטריץ' רוצה, אז לא יקרה כלום אם יעבירו לנו עוד מיליארד שקל או שניים כדי לתמוך במטרות הערכיות שלנו". כך שהתקציב צפוי לעבור עוד לא מעט שינויים עד שיאושר בכנסת.
