בלעדי לכלכליסט"המחיר של אי הפקת גז: 230 מיליארד שקל"
בלעדי לכלכליסט
"המחיר של אי הפקת גז: 230 מיליארד שקל"
משרד האנרגיה תומך פומבית בקידום אנרגיה ירוקה אך מהטיוטה המלאה של עבודת הצוות לבחינת המדיניות בנושא הגז, שהגיעה לידי כלכליסט", עולה כי המשרד ממליץ לעודד חיפוש מאגרי גז טבעי נוספים כבר בעשור הקרוב, לפני שתפוספס ההזדמנות בשוק הגז העולמי
שמונה שנים לאחר שהגז הטבעי החל לזרום לישראל ממאגר תמר, פועל כעת משרד האנרגיה לעודד חיפושי מאגרי גז טבעי נוספים בעשור הקרוב, זאת כדי למקסם את פוטנציאל הפקת הגז לפני ש"חלון ההזדמנויות" נסגר והגז יישאר לא מנוצל. לפי הצוות לבחינת מדיניות הממשלה בנושא משק הגז, אם ישראל לא תפעל כך, היא עלולה לאבד עד 230 מיליארד שקל הכנסות ישירות מהגז – מתמלוגים, ממס הכנסה וכן ממיסוי רווחי היתר ("מס ששינסקי"). זאת בהנחה שתהיה כמות גז אדירה של כאלף BCM (מיליארד מטר מעוקב) שלא תנוצל. ההמלצה מצטרפת לחשיפת "כלכליסט" שלשום שלפיה הצוות, שבראשו עומד מנכ"ל משרד האנרגיה אודי אדירי, גם ממליץ על הגדלת מכסת הגז הטבעי המיועדת ליצוא, על חשבון צמצום כמות הגז הטבעי שיש לשמור למשק המקומי.
מהטיוטה המלאה של עבודת הצוות, שהגיעה לידי "כלכליסט", עולה כי הגדלת מכסת היצוא היא רק חלק מתוך מהלך נרחב שמטרתו מציאת קידוחי גז נוספים, בהיקף של 500–1,000 BCM, כדי שניתן יהיה להפיק מהם גז ולייצא אותו למדינות נוספות ולא רק לירדן ולמצרים כפי שמתבצע כיום. על פי התחזית, צריכת הגז הטבעי בישראל מ־2021 ועד 2045 תסתכם בפחות מ־500 BCM.
3 צפייה בגלריה
מימין מנכ"ל משרד האנרגיה אודי אדירי ומנכ"ל המשרד להגנת הסביבה דוד יהלומי
(צילום: דוד פרץ, קובי גדעון/לע"מ)
"התמונה השתנתה"
לפי טיוטת המסקנות (שעדיין ממתינה להערות שאר משרדי הממשלה וחברי הצוות), מקסום פוטנציאל הפקת הגז הוא טובתם של אזרחי מדינת ישראל, ולכן יש להמשיך ולעודד את חיפושי המשאב בין השאר באמצעות חקיקת המס, ובפרט תיקון חוק מיסוי משאבי טבע באופן שיאפשר קיזוז הוצאות הקידוח מהכנסות ממאגר מפיק. המשרד להגנת הסביבה כבר הודיע שהוא מתנגד נחרצות לעמדה הזו.
הנחת העבודה של הוועדה והצוותים שבחנו את מדיניות הממשלה החל מ־2011 היתה כי תגליות הגז הטבעי במאגרים תמר ולוויתן הביאו למצב שבו היצע הגז הטבעי בישראל גבוה ביחס לתחזית הביקוש ועל כן יש רצון וחשיבות לייצא חלק גדול מהגז הטבעי, הן כדי למצות את הפוטנציאל הכלכלי הגלום בשדות אלה והן כדי לעודד השקעות בחיפוש אחרי שדות גז טבעי נוספים.
עם זאת, בעוד שבעבר נקודת המוצא היתה כי הגז עתיד להימכר ויש צורך לדון רק בשאלת עיתוי המכירה, כעת קובע הצוות כי "במועד כתיבת דו"ח זה ברור כי התמונה שונה" המגמה העולמית המשמעותית ביותר למשקי אנרגיה בעולם היא המעבר לשימוש במקורות אנרגיה מתחדשים והפחתת פליטות גזי חממה. לאור זאת, הנחה סבירה היא כי ישנו חלון הזדמנויות מצומצם למכירת הגז הטבעי, וכי גז טבעי שלא יימכר ליצוא בעשורים הקרובים כלל לא יופק, זאת בשל השאיפה של ממשלות רבות להתבסס על כלכלה דלת פחמן ושינוי תמהיל הדלקים העתידי".
עוד נכתב כי "רוב חברי הצוות המקצועי, כמו גם מומחים בינלאומיים, סבורים כי מצב בעולם שבו האנרגיות המתחדשות ידחקו את הצורך בגז טבעי הנו תרחיש הרבה יותר סביר מאשר מצב שבו הגז הטבעי ימשיך להיות דומיננטי. סברה זו מחזקת עוד יותר את הממצאים של הבדיקה הכלכלית, ואת החשש הקיים מאובדן רווחה למשק בעקבות אי פיתוח וחוסר ניצול של עתודות הגז הטבעי. לשם מיצוי פוטנציאל היצוא יש לבחון האם הרגולציה הקיימת בנושא תומכת ומעודדת יצוא והאם היא מתאימה לאופני היצוא החזויים". לאור הדברים מורה הצוות המקצועי לממונה על ענייני הנפט ולממונה על התקציבים במשרד האוצר לבחון דרכים נוספות לעידוד פעילות חיפוש משאבים באופן של צמצום הסיכון המוטל על החברות בביצוע קידוחי האקספלורציה ובפיתוח המשאב.
הצוות מפרט מספר הנחות עבודה שעלו במסגרת עבודתו: ראשית, ישנו חלון הזדמנויות מוגבל למכירה של גז טבעי ליצוא בעשורים הקרובים, והחלון יישאר פתוח יותר במזרח אסיה מאשר באירופה. שנית, לדלקים פוסיליים, וכן לגז הטבעי, יהיה ככל הנראה ערך נמוך יותר בדורות הבאים וככל שיעבור הזמן ערכם יפחת. נקודה שלישית היא כי יש לבחון מחדש את האיזון בין שימור גז בקרקע לבין מקסימום ערך במסגרת המדיניות הנוכחית לניהול משק החיפוש וההפקה של הגז הטבעי. והנקודה האחרונה היא כי מדינת ישראל נדרשת לפעול מהר ולהיות שחקן תחרותי במשק הגז הטבעי העולמי, אחרת משאב הטבע של הגז הטבעי עלול שלא להיות מנוצל ו"להישאר באדמה".
בדו"ח נכתב עוד כי קיימות תחזיות רבות של הביקוש לגז טבעי בעשורים הקרובים, והמשותף לרובן הוא צפי לעלייה בביקוש העולמי בשני העשורים הקרובים ולאחר מכן ירידה בביקוש. כמו כן מוסכם כי עיקר הסחר העולמי בגז טבעי יהיה באמצעות LNG (גז טבעי דחוס) במקום גז בצנרת.
כל התרחישים
כדי לערוך תחזית ביקוש לגז טבעי למשק הישראלי עד שנת 2045, בחן הצוות עשרה תרחישים שונים ששכללו הערכות שונות בנוגע לקצב חדירת הרכב החשמלי לישראל וכן ייצור החשמל מאנרגיות מתחדשות. בכל התרחישים נלקח בחשבון כי ארבע היחידות הפחמיות לייצור חשמל בתחנת אורות רבין ייסגרו ויתר היחידות יוסבו לגז טבעי.
התרחישים השונים מציגים היקף ביקוש מצטבר לגז טבעי לכל 25 השנים הבאות אשר נע מ־397 BCM בתרחיש הנמוך ביותר ועד 545 BCM בתרחיש הגבוה ביותר. לאחר בחינת עשרת התרחישים בחר הצוות המקצועי בתרחיש העשירי כנקודת איזון בין התרחישים. תרחיש זה מניח עמידה ביעדי המדיניות של הפחתת השימוש בפחם, וכן עמידה ביעד המוצע בנושא התייעלות אנרגטית עד 2030, עמידה ביעד ממשלה של 30% אנרגיות מתחדשות מהיקף צריכת החשמל עד 2030, וקצב מהיר של חדירת הרכב החשמלי (1.5 מיליון רכבים חשמליים עד שנת 2030). לפי תרחיש זה כלל הביקוש מסתכם ב־495 BCM ב־25 שנים הקרובות (משנת 2021 ועד 2045 כולל).
כך הצוות הגיע להערכה כי אובדן ההכנסות למדינה מגז טבעי שלא ינוצל יגיע ל־230 מיליארד שקל, זאת בהינתן תרחיש ביקושים מספר 5 (שבו הביקוש המקומי יהיה הנמוך ביותר 397 BCM) ואילו היקף עתודות הגז שיתגלו יהיה גבוה – 1,350 BCM.
"הסיכוי למניעת אובדן ההכנסות יגדל ככל שהמדינה תעודד את היצוא, ולא רק תסיר את המגבלות ליצוא", נטען בדו"ח. הבדיקה הכלכלית העלתה כי לגישה שמרנית יש מחיר כבד, ומדיניות של הותרת המדיניות הקיימת המגבילה את האפשרות ליצוא עלולה להביא לנזק כלכלי גדול יותר מאשר קבלת החלטה להגדלה משמעותית של יצוא הגז הטבעי ממאגרים מקומיים. כלומר, נמצא כי אובדן הרווחה למשק מביצוע מדיניות של יצוא מוגבר במצב שבו האנרגיות המתחדשות ידחקו בעולם את הצורך בגז טבעי הוא כמעט כפול מאשר אובדן הרווחה מהשארת המדיניות הקיימת והסיכון שיהיה צורך בגז טבעי לביקוש מקומי.
לאור זאת, טוענים חברי הוועדה, יש לעודד חיפוש וקידוח של מאגרי גז טבעי בשנים הקרובות כדי לשפר את הסיכויים למצוא גז טבעי וכן לייצא אותו בתוך חלון ההזדמנויות המצומצם, הן בקידום ההליכים התחרותיים לקבלת רישיונות חיפוש, הן בקידום ושיתוף הידע הקיים, והן בעידוד בתחום המיסוי. בנוסף, יש לבחון את המדיניות הקיימת בכל הנוגע ליצוא הגז הטבעי על מנת לקדם חתימה על הסכמי יצוא נוספים.
כעת טוען הצוות כי על מנת להימנע מאובדן ההכנסה שייגרם עם סגירת חלון ההזדמנויות, יש צורך למצות בהקדם את הפוטנציאל הקיים למציאת תגליות גז טבעי נוספות והיכולת לעשות זאת כרוכה בהמשך עידוד ותמיכה ממשלתית ביצוא הגז הטבעי.
הצוות המקצועי מבקש לקדם את התמיכה הממשלתית בקידום הסכמים בינלאומיים אשר יהוו "מטריה" בין־מדינתית לחתימה וביצוע של הסכמי מכירת יצוא גז טבעי או הקמת תשתיות עתירות הון שיאפשרו את יצוא הגז הטבעי. בנוסף, מבקש הצוות המקצועי לקדם את התאמת הרגולציה כך שתתמוך ואף תעודד יצוא גז טבעי, ובפרט יצוא באמצעות LNG (גז נוזלי) על כל המשתמע מכך, כלומר הקמת תשתיות מתאימות שחלקן לא קיימות כיום. בכלל זאת, נכתב בדו"ח, כי יש להתאים את הוראות הרגולציה לעסקאות קצרות טווח של מכירת גז נוזלי, או עסקאות spot (עסקאות מיידיות), ולעדכן ההנחיות וההוראות הנוגעות ליצוא כך שיתאימו ויקדמו יצוא באמצעות הנזלת גז טבעי בהקדם. בנוסף יש לבחון מחדש את הדרישות בעניין חובת האספקה הכללית והמינימלית מכל מאגר.
בטיוטת הדו"ח נכתב כי הסכמי היצוא שנחתמו בשנים האחרונות, הן למצרים והן לירדן, הכניסו את מדינת ישראל ל"מועדון" הייחודי של המדינות המייצאות גז טבעי. "קשה להפריז בחשיבותם של הסכמים אלה, שהיקפם מסתכם בעשרות מיליארדי דולרים, הן במישור הכלכלי והן במישור הגיאופוליטי. הסכמי היצוא היו ההסכמים הכלכליים בעלי ההיקף הגדול ביותר עם מצרים וירדן מאז חתימת הסכם השלום עם כל אחת ממדינות אלה, ולא בכדי צוינו הסכמי יצוא הגז הטבעי על ידי חברות דירוג האשראי הבינלאומיות, כאחד הגורמים המרכזיים אשר שימר את דירוג האשראי ישראל אף ב־2020, על אף מגפת הקורונה ותוצאותיה".
עם זאת, הסכמים אלה נועדו לספק ביקושים מקומיים במדינות הגובלות עם ישראל, ובכך מהווים את השוק המיידי וה"פשוט" ליצוא. היצוא במסגרת הסכמים אלה נעשה באמצעות צנרת שהונחה ביבשה (ירדן צפון וירדן דרום), ובאמצעות צנרת ימית שקיימת (הסכמי היצוא למצרים), ועל כן לא חייבו השקעה בתשתית יצוא משמעותית. אכן, קיימת אפשרות סבירה כי הסכמים אלה יוארכו או יחודשו, אך ניתוח "גס" של ההיצע והביקוש לגז הטבעי במדינות הגובלות עם ישראל להן קיימת אפשרות לייצא, מלמד כי הסבירות להסכם יצוא נוסף לשם אספקת הביקוש לגז טבעי לצרכנים מקומיים במדינות אלה אינה גבוהה.
המשמעות היא שככל הנראה הסכמי יצוא נוספים יהיו מיועדים למכירה לשווקים רחוקים יותר, באירופה או אסיה, ועל כן יחייבו הקמת תשתיות יצוא מורכבות ועתירות הון, אם באופן של צנרת ימית ארוכת טווח, לשווקים מרוחקים או למתקני הנזלת גז טבעי או הקמת מתקני הנזלת גז טבעי.
"צעד מסוכן"
טיוטת ההמלצות זכתה כבר להתנגדות של המשרד להגנת הסביבה, שהוא אחד מהחברים בצוות המיוחד, הטוען כי הסרת מגבלות היצוא היא "צעד מסוכן שיוביל לפיתוח לא מרוסן של מאגרי גז נפט, ויפגע ביכולת של ישראל להיגמל מהתלות בדלקים מזהמים ולעבור לכלכלה דלת פחמן ותחרותית כמו שאר מדינות ה־OECD". מנכ"ל המשרד דוד יהלומי העביר אתמול למשרד האנרגיה את עמדת המשרד. לפיה, התוויית מדיניות לפיתוח משק הגז חייבת להיות חלק ממתווה אסטרטגי רחב וכולל אשר מוביל את ישראל למימוש המחויבות להפסקת התלות בדלקים פוסיליים, כולל גז, ומעבר לכלכלה דלת פחמן. זאת, בהמשך לדו"ח ממאי 2021, שבוצע על ידי ה־IEA, סוכנות האנרגיה הבינלאומית, המראה שבמעבר לכלכלה מאופסת פליטות עד 2050, אין צורך במאגרי נפט וגז חדשים.
לטענת יהלומי, פיתוח שדות גז חדשים יביא להגדלת פליטות גזי החממה של ישראל ויפגע במחויבות של הממשלה להפסקת התלות בדלקים פוסיליים. על כן יש לקבוע במסמך המדיניות יעד למעבר ל־95% לפחות ייצור חשמל מאנרגיות מתחדשות עד ל־2050, ולקבוע יעדי ביניים מחייבים לשנים 2030 ו־2040.
עוד לפי המשרד, יש לגבש קריטריונים לשימוש בתמלוגי הגז לתמיכה בתעשייה הישראלית לביצוע ההשקעות הנדרשות להפחתת השימוש בדלקים פוסיליים ולפיתוח והטמעה של טכנולוגיות נקיות חדשות. כן מבוקש כי תיקבע חובה לפינוי תשתיות הפקת הגז (ראשי קידוח, צנרת הולכה, אסדות) ושיקום הסביבה הימית בתום השימוש, על ידי חילוט ערבויות, קנסות, קרן ייעודית או כל מנגנון מחייב אחר, כתנאי לקבלת הרישיונות.
מעמותת צלול נמסר בתגובה כי "ועדת אדירי מנסה לקבוע עובדות בשטח ואנו קוראים להקפיא את הוועדה עד לאחר כינונה של ממשלה חדשה, שתקבע את מדיניותה. לא רק שאסור להרחיב את הקידוחים הימיים בצורה כה נרחבת, יש לעצור אותם. כמות הגז שפותחה במאגרי הגז הקיימים יכולה לספק את ישראל כאנרגיית מעבר לעשורים קדימה, ובמהלכם על המדינה להתמקד בפיתוח פתרונות וחלופות של אנרגיה מתחדשת. בכך, ישראל תצטרף לממשל ארה"ב אשר הודיע כי לא יתיר קידוחי גז ונפט בתחומיו, ולסוכנות האנרגיה הבינלאומית. זאת ועוד, פיתוח מואץ ונרחב של קידוחים ימיים עומד בניגוד להסכם פריז ולהתחייבויות ישראל לקהילה הבינלאומית".
