דו"ח המבקרהממשלה מקבלת החלטות משמעותיות מבלי להבין את השלכותיהן האקטואריות
דו"ח המבקר
הממשלה מקבלת החלטות משמעותיות מבלי להבין את השלכותיהן האקטואריות
בפרק העוסק בדוחות הכספיים של המדינה, טוען מתניהו אנגלמן כי ההתחייבויות ארוכות הטווח של ישראל בשורה של נושאים אינן מוערכות כראוי, וכי ישנו צורך באקטואר ממשלתי אשר יסייע בהבנת ההשלכות של צעדי מדיניות מסוימים
ההתחייבויות ארוכות הטווח של מדינת ישראל לא מוערכות כראוי, כך טוען מבקר המדינה מתניהו אנגלמן, בדו"ח שפורסם היום (ג'), בפרק העוסק בדוחות הכספיים של המדינה. לפי המבקר, הממשלה מקבלת החלטות משמעותיות ללא הבנה מעמיקה של ההשלכות האקטואריות שלהן, וישנו צורך באקטואר ממשלתי אשר יסייע בהבנת ההשלכות ארוכות הטווח של צעדי מדיניות מסוימים. המבקר מציין כי במספר מדינות מפותחות שנסקרו, דוגמת ארה"ב, אוסטרליה, אנגליה וקנדה, פועל אקטואר ממשלתי.
רפורמת קצבאות הנכות
המבקר מדגים את טענתו בשורה של נושאים. כך לדוגמה, בשנת 2018 נכנסה לתוקף רפורמה בקצבאות הנכות, על פיה יעמדו הקצבאות החל משנת 2022 על לפחות 3,700 שקל ויוצמדו לשכר הממוצע במשק. מתברר כי על אף ההשפעה המשמעותית שיש להגדלת קצבאות הנכות על איזון קופת הביטוח הלאומי, ובעקיפין על קופת המדינה, לא נעשה שימוש בחישובים אקטואריים ארוכי טווח בעת עיצוב הרפורמה.
בתשובתו למבקר המדינה אמר מנכ"ל ביטוח לאומי כי "מדובר בהליך חקיקה שאינו באחריות הביטוח הלאומי ולכן אין מקום להטיל על הבט"ל אחריות על הדרך והשלבים שהיו במהלכו. האחריות לביצוע הערכה אקטוארית לתיקוני חקיקה הינה על מי שמקדם את הליך החקיקה ... במהלך הדיונים טרם חקיקת הסכם הנכים, התבקש מנהל המחקר והתכנון של הבט"ל לסייע בנתונים ולתת הערכות עלות המתייחסות לטווח הקצר".
מקורות באוצר מוסיפים כי לקראת הליך החקיקה נעשו ניתוחים ארוכי טווח באגף הכלכלן הראשי, ונבנו תחזיות מדויקות ככל הניתן לחמש שנים הקרובות.
זכאות לדמי אבטלה
משבר הקורונה חייב את הממשלה לצעדים מיידים בכלל, ובשוק התעסוקה בפרט. כתוצאה מכך מדיניות תשלומי דמי האבטלה שונתה, והוצאות הביטוח הלאומי בגין תשלומי דמי אבטלה עלתה. בדצמבר 2020 הציג אקטואר הביטוח לאומי כי כתוצאה ממשבר הקורונה, התאפסות קרן הביטוח הלאומי תוקדם בכשנה וחצי לתחילת שנת 2043. המבקר מציין כי "מן הראוי היה שאקטואר הביטוח הלאומי ילווה הליכים מהותיים אלה בשים לב למשמעויות הנגזרות מכך, כדי לשקף למקבלי ההחלטות את מלוא המשמעויות לטווח הארוך". המוסד לביטוח לאומי השיב לביקורת בכך ש"בלתי אפשרי לחזות ולייצר אומדנים מבוססים בשיאו של משבר המתאפיין באי-ודאות רבה, והמחייב יצירה מידית של פתרונות לתמיכה סוציאלית וסיוע לשוק העבודה עקב המגבלות. גם אם הייתה הערכה אקטוארית של העלויות, זה לא היה משנה דבר".
הגדלות הרמטכ"ל
כזכור, החוק מאפשר לרמטכ"ל להגדיל את הוותק של פורש משירות קבע, ובכך להגדיל את תקבולי הפנסיה שלו. על אף שבהחלטת הממשלה הגדלה זו הותנתה ב'נסיבות כלכליות או אחרות המצדיקות זאת', היא הוענקה ל-98% מהפורשים משירות קבע. חוקיותן של הגדלות אלו נמצאות כעת בדיון בבג"ץ, אך מבקר המדינה מותח ביקורת על העובדה כי למשרד האוצר אין חישוב אקטוארי של העלויות הצפויות בגין 'הגדלות הרמטכ"ל'. החשב הכללי השיב לביקורת זו כי "בהיעדר שיתוף פעולה, לא ניתן לערוך אומדן מבוסס בגין חבות זו. כידוע, סוגיית הגדלות הרמטכ"ל תלויה ועומדת בדיון משפטי בבג"ץ", ומשרד הבטחון וצה"ל השיבו למבקר כי "הן לא יעבירו את הנתונים כל עוד לא יוצגו כל החבויות האקטואריות של יתר ההגדלות במגזר הציבורי".
הסכמי שכר
מבקר המדינה מותח ביקורת על כך ש"על פי רוב, בעת עדכון הסכמי השכר, אין לאגף הממונה על השכר במשרד האוצר חוות דעת אקטוארית לעניין עלותם. יצוין כי להסכמים אלה השלכות תקציביות לפרק זמן ארוך, בתקופת עבודתם של העובדים במגזר הציבורי ואף לאחר פרישתם לגמלאות, ומכאן חשיבות בחינת החבות האקטוארית של הסכם השכר לטווח הזמן הארוך, בסיוע של אקטואר ממשלתי". הממונה על השכר השיב למבקר כי "אגף התקציבים מתקצב את עלות ההסכמים בתקציב המדינה ולאחר חתימתם אגף החשכ"ל גוזר את העלות האקטוארית הכללית. איננו רואים מקום לדרישה מאגף הסכמי השכר והסכמי העבודה לחשב במקביל את העלות האקטוארית הנובעת מהסכמי השכר לעובדי המדינה ולגופים ציבוריים, בהם חלק מהעובדים עדיין מבוטחים בפנסייה תקציבית. מספר העובדים המבוטחים בפנסייה תקציבית בשירות המדינה הולך ופוחת עם השנים". עם זאת, גורמים באוצר אמרו לכלכליסט, כי הם בוחנים את המלצת המבקר בנושא.
העלאת גיל הפרישה לנשים
נושא העלאת גיל הפרישה לנשים נמצא במוקד הדיון הציבורי כבר זמן רב. בשנת 2017 נקבע בחוק שעל שר האוצר וועדת הכספים להחליט בנושא עד לפברואר 2018, אך נכון לרגע זה גיל הפרישה לנשים לא שונה. מבקר המדינה מפנה את תשומת הלב לכך שלמרות שלהעלאת גיל הפרישה לנשים ישנן השלכות חיוביות על קרן הביטוח לאומי, לא נעשתה בדיקה אקטוארית להשלכות האפשריות של צעד זה. בעקבות פניית מבקר המדינה, נעשתה בדיקה כזו על ידי הביטוח הלאומי, ממנה עולה כי איפוס הקרן יידחה בשנתיים.
ההמלצה: להציג את הדוחות הכספיים לממשלה ולכנסת
הדוחות הכספיים של מדינת ישראל, מפורסמים מדי שנה ע"י החשב הכללי, ומוגשים על פי החוק למבקר המדינה. מדובר במסמך בין קרוב ל-400 עמודים, המשקף סיכונים פיננסיים מסוימים שאינם כלולים בתקציב המדינה. המבקר סבור כי הדוחות הללו צריכים לתפוס נפח משמעותי יותר בדיון הפרלמנטרי והממשלתי, ולכן ממליץ על הצגת הדוחות בפני הממשלה והכנסת.
לפי הדו"ח, כלל התחייבויות המדינה עומדות על כ-2,920 מיליארד שקל, מספר המשקף גידול של כ-14% לעומת השנה הקודמת. 794 מיליארד שקל מתוכם, מקורם בהתחייבות המדינה לפנסיה תקציבית. הגידול המאזני בהתחייבויות לפנסיה התקציבית עמד על כ-23% בין השנים 2018-2019, והמבקר הקדיש חלק ניכר מביקורתו לבחינת הנחות היסוד בבסיס התחשיב האקטוארי של גובה התחייבות המדינה לפנסיה תקציבית. תחשיבים אקטואריים הם תחשיבים ארוכי טווח המסתמכים על שורה רחבה של הנחות, כך שלעתים לשינוי קטן, שעשוי להיראות אף קטנוני, יש משמעות פיננסית לא מעטה.
בין הליקויים שמצא המבקר ניתן למנות: שימוש בלוחות תמותה לא מדויקים, התייחסות לגיל העובד (במקום לוותק של העובד) כגורם המשפיע על הסתברות גידול השכר, הנחות לא עדכניות בנוגע להסתברות פרישת עובדים, חוסר דיוק בנוגע לתחזיות הנוגעות לאוכלוסיית מקפיאי הזכויות ואי חישוב של הטבות שכר (דוגמת מענק יובל ושי לחג לפנסיונרים) כחלק מגובה התחייבות המדינה בפנסיה התקציבית.
כמו כן, מעיר המבקר על היעדר ניתוחי רגישות בגובה ההתחייבות לפנסיה תקציבית (דוגמת עליה בריבית, גידול בשכר או גידול בהיקף פרישת עובדים); על כך שהחישוב האקטאורי מבוצע באופן מדגמי בלבד; ועל כך ש היועץ האקטוארי אינו חותם על הצהרת נאותות או על ביצוע בקרות נדרשות.
