ניתוח כלכליסטשיפור הרגולציה: הצעד שיוסיף לתוצר כ־100 מיליארד שקל
ניתוח כלכליסט
שיפור הרגולציה: הצעד שיוסיף לתוצר כ־100 מיליארד שקל
הממשלה החדשה הפכה את צמצום הרגולציה לתוכנית דגל כדי לתת דחיפה לכלכלה ולסייע לעסקים. אם ישראל תשפר את הרגולציה לרמה הממוצעת ב־OECD, התוצר לנפש יגדל ב־5.75% בתוך עשור. השאלה האם ניתן ליישם את התוכנית השאפתנית בתרבות הניהול שהתקבעה כאן
התוכנית הלאומית לצמצום הרגולציה, שהוצגה אתמול במסיבת עיתונאים, אמורה להיות חלק מחוק ההסדרים הקרוב. התוכנית השאפתנית מבוססת על דו"ח שהוציאו במשותף משרדי ראש הממשלה, האוצר והמשפטים. העבודה על הדו"ח החלה בסוף 2020, בתקופת הממשלה הקודמת, אך על הממשלה הנוכחית יהיה ליישם את ההמלצות.
הרגולציה הפכה לכלי ניהולי מרכזי של הממשלות בעולם והן עושות זאת באמצעות שפע של חקיקה ונהלים. במהלך השנים הנהלים שנועדו להסדיר את המשק החלו להעיק עליו. מזה שלושה עשורים מנסות מדינות רבות להסדיר את מדיניות הרגולציה. ישראל התחילה בתהליך הזה ב־2014, אך לא במידה מספקת.
חלון הזדמנויות לשינוי מדיניות הרגולציה
כעת, יש לחץ גדול והזדמנות ייחודית לשנות את מדיניות הרגולציה בישראל בצורה מעמיקה. מדינת ישראל צמחה בשנים האחרונות בעיקר על ידי מיצוי כושר העבודה. כעת בשביל להמשיך את הצמיחה הכלכלית ישראל מוכרחה לייצר שינויי עומק. אחד מהם, שכל הגופים הבינלאומיים מצביעים עליהם - הוא שיפור הרגולציה. זאת לצד שיפור בהון האנושי ובתשתיות.
בהמשך לכך, פער הפריון בין ישראל למדינות המפותחות עדיין גדול. השכר השעתי בישראל נמוך ב־40% מהשכר השעתי במדינות הייחוס ב־OECD. ה־OECD העריך כי אם ישראל תשפר את הרגולציה לרמה הממוצעת ב־OECD, התוצר לנפש יגדל ב־3.75% בתוך חמש שנים, וב־%5.75 בתוך עשור. במספרים מדובר על כ־100-58 מיליארד שקל בעשור. בנוסף, הקורונה יצרה משבר כלכלי רחב היקף שהגדיל את האבטלה והחוב, וגם פגע בעיקר בעסקים הקטנים — התחום שנפגע הכי הרבה מרגולציה עודפת. עכשיו זה הזמן האידיאלי לביצוע הרפרמה שכן המחקר מראה כי כל המדינות שהכניסו שיפור משמעותי ברגולציה עשו זאת בעקבות משבר כלכלי שאיפשר עריכת שינויי עומק מבניים.
כאמור, המצב היום בעייתי. הצטברות רגולציה עצומה שיצרה נטל כבד תפקודי וכלכלי על הגופים המפוקחים; חוסר בהירות בהוצאת הנחיות ובסמכויות של הרגולטור; לעתים יש יותר מרגולטור אחד לתחום כלשהו. הדבר יוצר בעיות של חפיפה, של דרישות כפולות, ולפעמים סותרות; בנוסף, לא תמיד הרגולציה מצליחה להשיג את מטרותיה. כלומר, אין בדיקה של הרגולציה לאחר זמן או לאחר מעשה, כך שלא בטוח שהיא מועילה; כמו כן, אחד מתוצרי הלוואי של הרגולציה זו הבירוקרטיה, והיא הולכת ומסתעפת.
המחיר הכלכלי של העמקת הרגולציה
דו"ח הצוות ומסיבת העיתונאים שבעקבותיו נועדה לקדם שינוי תפיסתי עמוק בכל מה שקשור לבעיות שנוצרו בעקבות עודף הרגולציה. אם כיום כל רגולטור מתוך 209 הרגולטורים הקיימים במדינת ישראל מתמקד רק בתחום האחריות הצר שלו, הרי שכעת יש ניסיון להביא לכך כי תהיה חשיבה רחבת היקף על השפעת הרגולציה על תחומי משק אחרים ועל שאר האינטרסים הציבוריים.
3 צפייה בגלריה
מימין: ראש הממשלה נפתלי בנט ושר האוצר אביגדור ליברמן. השאלה העיקרית היא הביצוע, ולא רק הצבעהעל הבעיות
(צילום: קובי קואנקס יונתן זינדל)
השוואה שחוזרת לאורך כל הדו"ח היא לעולם התקצוב, וכפי שניסח זאת ליברמן "עד ל־1985 כשהיה כאן משבר אינפלציוני, לא היה חוק יסודות התקציב. כעת צריך חוק יסודות הרגולציה". כשם שהחשיבה התקציבית הדגימה והמחישה למקבלי ההחלטות כי כל לכל הוצאה תקציבית — מוצדקת לכשעצמה ככל שתהיה — יש מחיר בדמות הגדלת גירעון והעלאת מסים, כך כל רגולטור המקדם רגולציה יבין כי להעמקת הרגולציה יש מחיר כלכלי ותחרותי.
שינוי עומק נוסף שחידד ראש הממשלה נפתלי בנט בדבריו, הוא המעבר מעולם רגולטורי ששם דגש על תהליכים לעולם שמתמקד בתוצאה הרצויה. כלומר, במקום להתמקד בשורה רחבה של דרישות וטפסים, העולם הרגולטורי החדש יתמקד בפיקוח לאחר מעשה, בהסתמכות על הצהרות העוסק או היבואן.
המעבר לרגולציה חכמה נשען על שני יסודות. הראשון הוא הטמעת תהליך הערכת רגולציה בינלאומי (RIA (Regulatory Impact Assessment, שנועד להבטיח יצירת רגולציה מיטבית בשיטה המקובלת במדינות ה-OECD, שכוללת בחינת הצורך בהתערבות, הערכת חלופות ואומדן העלויות. תהליך זה כבר הוטל בישראל בהחלטת ממשלה משנת 2014 על כל רגולטור שצריך להגדיר תכלית ברורה לרגולציה, את הצורך בהתערבות הרגולטורית, ואת התועלות הצפויות מהרגולציה. אך החלטות לחוד ויישום לחוד. היסוד השני הוא הקמת רשות לבקרה על מדיניות רגולטורית (ROB). מדובר ברשות שתלווה הליכי רגולציה חדשים, ותנטר רגולציה קיימת, ותהיה בעלת סמכויות.
רשות רגולציה עצמאית תפקח ותתאם
ההמלצה העיקרית של הצוות היא לחוקק חוק מסגרת לכל תהליך הרגולציה. הרכיב המרכזי בחוק המתוכנן הוא הקמת רשות הרגולציה, שתשכון במשרד ראש הממשלה, תיהנה מעצמאות, ותתמקד בתהליך גיבוש הרגולציה ולא בתכנים המקצועיים של הרגולציה עצמה.
לרשות יהיו סמכויות כלפי כל רגולציה חדשה. במקרים חריגים היא תוכל להוציא חוות דעת שלילית על תהליך שנעשה על ידי הרגולטור. חוות דעת כזו תחייב את הרגולטור לבצע הערכה מחדש של הרגולציה או לחלופין הרגולציה לא תקודם עד לאישור הממשלה. לצד זאת הרשות תהיה גורם מייעץ לממשלה בענייני רגולציה, תקדם הכשרות לממוני רגולציה בכל משרד, ותהיה גורם מגשר בין רגולטורים שונים.
הדו"ח מספק שורה של המלצות נוספות, בהן, חובת דיגיטציה לרגולציה חדשה, הקמת מרשם לכלל הרגולציה הקיימת הטלת חובה של הערכת הרגולציה בדיעבד כלומר לאחר שהיא נכנסה לתוקף, והטלת חובה על כל משרד לפרסם תוכנית רגולציה שנתית בכדי לייצר ודאות לכל הגורמים. כמו כן, הממשלה תקבע יעדים להפחתת נטל רגולטורי בכל משרד יחד עם אישור התקציב.
במסיבת העיתונאים שנערכה אתמול אמר השר ליברמן כי בטווח הקצר, עד שתוקם ותתבסס הרשות, יהיה ריסון של הרגולציה, וכי ועדת השרים לענייני רגולציה שהוא עומד בראשה תהיה מסננת קפדנית של רגולציה חדשה. ניתן להניח כי עצם ההצהרה של ראש הממשלה ושרים בכירים תביא להפחתה בזרם הרגולציה הנכנסת, אך באופן מעשי ללא חקיקה יהיה קשה מאוד לעצור את זרם הרגולציה.
רגולטורים פיננסיים בחוץ
הדו"ח בחר שלא להכפיף את הרגולטורים הפיננסיים לחוק שיקודם, וההמלצה היא לייצר בהמשך מודל ייחודי לתחום מורכב זה. כמו כן, מוצע שלא לחייב כעת חקיקה פרטית בתהליכי הערכת רגולציה, וזאת בשל "היעדר בשלות מוסדית".
בנוסף, הדו"ח מחליט לדחות כמה מהפרקטיקות הנהוגות בעולם. למשל, הדו"ח מתנגד להטלת מגבלות כמותיות על רגולציה, או מגבלת תקציב על סך עלויות הרגולציה שניתן לכל משרד לאשר. כמו כן, בשל חשש ממינפולציות ופגיעה בעבודת הרגולציה, הדו"ח מתנגד להענקת תמריץ תקציבי למשרדים שהרגולטורים שבהם יפחיתו רגולציה. העיסוק בייעול הרגולציה אינו חדש בישראל. כבר לפני עשור בוועדת טרכנטנברג יש התייחסות מקיפה לרגולציה כגורם המשפיע על יוקר המחיה בישראל. ועדה זו התניעה דיונים בתוך הממשלה שהגיעו לשיאם בהחלטת הממשלה ב־2014, ההחלטה ייסדה את תחום המדיניות הרגולציה בישראל.
ההחלטה כללה תוכנית חומש להפחתת 25% מעלויות הביורקרטיה בכלל משרדי הממשלה. הטילה חובת RIA על כל רגולציה חדשה שכפופה להחלטה. בנוסף, ההחלטה הביאה להקמת התשתית המקצועית במשרדי הממשלה היודעת לטפל במדיניות רגולציה. ההחלטה הזו הביאה לשיפור משמעותי, אך חיסרון בולט שלה היה שהיא חלה רק על חקיקה ראשית וחקיקת משנה, והחריגה הרבה מהגופים הציבוריים. החסרונות הללו תוקנו בהחלטת ממשלה נוספת בדצמבר 2018.
אך עדיין נותרו פערים משמעותיים. הפער הבסיסי ביותר נובע מכך שאין הגדרה ברורה בחוק של מה היא רגולציה איכותית. הכוונה ליצירת תבחינים כלליים כמו בהירות ונגישות, התאמה לרגולציה אחרת, ובדיקת עלות־תועלת מבוססת נתונים. חוסר הבהירות מקשה על קידום מדיניות הרגולציה. כמו כן, בשנת 2020 חובת RIA חלה רק על 51% מהרגולציות, ו־23% הגישו רק לאחר יישום הרגולציה בפועל.
במצב הנוכחי הרגולטור נמדד רק לפי תחום האחריות שלו. אם יתחולל אסון, יבואו בביקורת תקשורתית ומשפטית אליו. ולכן הרגולטור רואה רק את נקודת המבט של צמצום הסיכון לאפס בגזרתו. בנוסף, ישנו מחסור בתשתית ידע בישראל בנוגע לרגולציה, אין הרבה אנשים בעלי ניסיון במדיניות רוגלציה. וגם אין הכשרה ייעודית בתחום. בכדי למלא את החלל הזה, ולהביא לתהליך מעמיק ורחב יותר של צמצום רגולציה, הוקם צוות "רגולציה חכמה", הצוות התחיל לעבוד על המסמך הזה בדצמבר 2020, וכעת המלצותיו פורסמו, ואומצו, כאמור, בחום על ידי המערכת הפוליטית הנכנסת.
אמש במסיבת העיתונאים, ליברמן ובנט לא ניסו להתהדר בנוצות לא להם, וציינו כי מדובר בעבודה מקצועית שהחלה עוד לפני כניסתם לתפקיד. עם זאת, הם הדגישו כמה פעמים שהשאלה העיקרית כאן, היא הביצוע. בניסוחו של בנט "להצביע על הבעיות, זו לא חכמה. כולם יודעים מה צריך לעשות". ואכן, האתגר הניצב לשרים הוא משמעותי. הכוונה היא כבר בתקציב הקרוב להעביר את חוק הרגולציה הרחב שיקים את הרשות הרגולטורית האמורה כחלק מחוק ההסדרים. לאחר העברת החוק יש להמתין לתהליך הקמת הרשות שיימשך ככל הנראה עמוק לתוך 2022.
הרשות עצמה תטפל בהתחלה רק ברגולציה החדשה, ובעצם רק ב־2023 תתחיל הרשות להתעסק ברגולציה קיימת. עם זאת, כאמור, לצד הקמת הרשות, יכלול החוק מגבלות על הטלת רגולציה נוספת עד להקמת הרשות והתבססותה.
