בדיקת כלכליסטקרן העושר שוב מתעכבת, בגלל איטיות המחוקק
בדיקת כלכליסט
קרן העושר שוב מתעכבת, בגלל איטיות המחוקק
רשות המסים מעדכנת שהקרן תיפתח רק בעוד שנה, בגלל חוק שמאפשר לשותפויות הגז ולכיל להימנע מתשלום מס עד להכרעת בית משפט במחלוקות עם הרשות. גם תחזית ההכנסות של המדינה נראית אופטימית מדי עם צפי הכנסות של 10-8 מיליארד דולר בעשור, בעוד שעל פי תחשיב כלכליסט הסכום יהיה 7.5 מיליארד דולר בלבד
מאות מיליארדי השקלים המובטחים לאזרחי ישראל מהגז הטבעי יתעכבו שנים רבות, אבל בינתיים גם המיליארד הראשון שאמור לאפשר להקים את "קרן העושר" מתמהמה שוב.
אתמול (א') עדכנה רשות המסים כי הקרן, שבכדי להקימה נדרשים מיליארד שקל ומעלה, לא תקום גם השנה. הסיבה: עד כה הצטברו בה 741 מיליון שקל בלבד, כך שהסכום המינימלי הנדרש להקמתה עדיין לא הושג. לפי רשות המסים המועד העדכני להקמת קרן העושר יחול בעוד שנה, באמצע 2022.
בנוסף, רשות המסים הודיעה כי לפי הערכת החטיבה הכלכלית שלה, היקף ההכנסות הנומינליות מהיטל רווחי נפט וגז (ללא היטל על משאבי טבע אחרים), עד לשנת 2064, יסתכמו ב־53-44 מיליארד דולר. בכך מתקנת רשות המסים בחדות מטה את התחזית שלה מהשנה שעברה, אז האומדן עמד על 59 מיליארד דולר עד לשנת 2064.
רשות המסים לא הסבירה מדוע בחרה הפעם להציג את התחזית כטווח ולא מספר מוחלט משוער. זאת כשהרף התחתון של התחזית נמוך בלמעלה מ־25% מהתחזית הקודמת. בנוסף, לא הובהרה המתודולוגיה של התחזית ועל מה בדיוק היא מבוססת.
כל שרשות המסים פירטה כעת הוא כי תחזיתה הנוכחית נמוכה מהתחזית שפורסמה בשנה שעברה, וזאת, לדבריה, משתי סיבות: ראשית בתחזיות האחרונות שפורסמו על ידי תאגידי הנפט נחזתה ירידה במחירי המכירה של הגז בהשוואה לתחזיות שפורסמו על ידם לפני שנה. הסיבה השנייה: צפי להמשך ירידת מחירי המכירה של הגז בטווח הזמן הקצר עד הבינוני אף מעבר לתחזיות תאגידי הנפט. לאור זאת, נמסר, בוצעה הפחתה נוספת במחירי המכירה שבתחזית המינימום ביחס לתחזיות של תאגידי הנפט.
עדכון זה מצטרף למספר עדכונים ותחזיות קודמים אשר כל אחד מהם בתורו מתקן כלפי מטה תחזית קודמת. עוד לפני פרסום התחזית הקודמת של רשות המסים להכנסות בהיקף של 59 מיליארד דולר לקרן העושר עד 2064, פורסמה תחזית של בנק ישראל שצפתה כי ההכנסות לקרן יהיו בהיקף של 74 מיליארד דולר עד שנת 2037.
1. הסיבה המרכזית להיעדר כספים בקרן: לקונת חקיקה
השאלה המטרידה ביותר שעולה מהדיווח של רשות המסים היא כיצד ייתכן כי במצב עניינים שבו שותפות תמר משלמת את היטל ששינסקי מחודש ינואר השנה (דלק קידוחים אף החלה לשלם חודש קודם בדצמבר 2020), עדיין לא הצטבר די כסף שיאפשר את הקמת קרן העושר. לפי תחזיות קודמות, היום אמורים היו להיות בקרן כ־10 מיליארד שקל.
קרן העושר נועדה לוודא כי השימוש בהכנסות ממשאבי טבע מתכלים נעשה גם לטובת הדורות הבאים. ב־2010 הוקמה ועדת ששינסקי הראשונה שהמליצה על היטל פרוגרסיבי על רווחים עודפים. בחוק קרן לאזרחי ישראל שחוקק ב־2014 הוגדר שההכנסות ממס זה יועברו לקרן. על פי החוק, הקרן תתחיל להשקיע את כספי ההיטל לאחר שיצטברו 1 מיליארד שקל. בהמשך תוקן החוק כך שיחול לא רק על מיסוי של גז ונפט אלא גם על משאבי טבע נוספים.
על פי הנתונים שפורסמו אתמול, מאז 2011 החלו להצטבר היטלים לטובת קרן העושר העתידית, אך בקצב נמוך למדי. מ־2011 ועד 2013 הצטברו בקרן 334 מיליון שקל, מקורם כנראה בהיטלים על מאגר ים תטיס. עד 2015 לא היו הכנסות לקרן כלל. ב־2015 עלה הסכום ל־459 מיליון שקל ונותר ללא שינוי עד 2018. בשנה זו הסכום ירד ל־448 מיליון שקל ואז עלה ל־474 מיליון שקל ב־2019 ול־486 מיליון שקל ב־2020. במחצית הראשונה של 2021 נרשם זינוק יחסי בהכנסות הקרן ל־741 מיליון שקל.
הסיבה לכך שבקרן לא נצברו עדיין מיליארד שקל טמונה בעובדה שהחברות שצריכות להעביר את התשלומים לקרן העושר, נמנעות מכך בשל מחלוקות שונות ומשונות עם רשות המסים. כך למשל פורסם ב"כלכליסט" בחודש אפריל השנה, כי מאגר תמר מעכב העברת 80 מיליון דולר לאוצר, בטענה שיש לקזז הוצאות שונות על פיתוח המאגר הסמוך תמר SW. על פי החוק הקיים אין חובה להעביר תשלומים שנויים במחלוקת, מה שמאפשר משיכת זמן של שנים רבות בדיונים מול רשות המסים או בהליכים בבתי המשפט, שבהן הכסף לא מגיע לקופת המדינה או במקרה זה לקרן. גם חברת כיל מעכבת תשלומים למדינה בהיקף 185 מיליון דולר שאמורים היו להיכנס לקרן העושר (ראו מסגרת).
בשבוע שעבר הודיעו שר האוצר אביגדור ליברמן (ישראל ביתנו) ושרת החדשנות המדע והטכנולוגיה אורית פרקש הכהן (כחול לבן) כי החליטו להחיל את דין הרציפות על הליכי החקיקה שיאפשרו לגבות כספים במחלוקת לקרן העושר באופן מיידי, קרי מיד לאחר הכרעה של רשות המסים בנוגע להשגה על שומת היטל וטרם בירור המחלוקת בבית המשפט.
זאת, בשונה מהמצב כיום בו סכומים שמצויים במחלוקת בין החברות המפיקות משאבי טבע לבין רשות המסים, לא משולמים עד לבירור סופי של כל המחלוקות, למעט מקדמה שמשולמת בשלב מוקדם. בהודעה משותפת למשרדי האוצר ומשרד החדשנות, המדע והטכנולוגיה שפורסמה בשבוע שעבר, נאמר כי ישראל ניצבת כיום שלוש שנים לאחר המועד שבו העריכה המועצה הלאומית לכלכלה כי קרן העושר תחל לפעול, אך רק 50% מהסכום הנדרש להפעלתה הופקד. מדובר בהודעה שפורסמה טרם העדכון על כך שנכון להיום נצבר בקרן 75% מהסכום הנדרש. חלק משמעותי מהעיכוב, נטען, מקורו במנגנון הגביה של הקרן כיום, שמייצר תמריץ לגרור רגליים מול רשות המסים ולערער שוב ושוב על השומות.
2. רשות המסים ממשיכה להוריד את צפי הגבייה בקרן העושר
רשות המסים עדכנה אתמול את תחזית הגבייה בקרן עד שנת 2064 כלפי מטה — והורידה אותה מ59 מיליארד דולר ל־44-53 מיליארד דולר. כפי שפורסם ב"כלכליסט" בשבוע שעבר, תחשיב שנערך בהתבסס על דיווחי שותפויות הגז ודוח העתודות שלהם הסתכם ב45-48 מיליון דולר הכנסות מהיטל ששינסקי. בתחזית מעט פחות אופטימית ההכנסות עמדו על כ־40 מיליארד דולר בלבד. תחזית רשות המסים עודכנה מטה בהתאם.
אבל הרשות פרסמה אתמול תחזית נוספת, מפורטת יותר לעשור הקרוב — וגם ממנה עולים סימני שאלה שעיקרם: עד כמה מדובר בתחזית ריאלית בהשוואה לצפי של שותפויות הגז עצמן. מבדיקת "כלכליסט" עולה כי גם תחזית זו שהונמכה לעומת תחזית מהשנה שעברה עדיין נראית מוטה כלפי מעלה.
כך, למשל, רשות המסים מעריכה כי היטל ששינסקי ממאגרי תמר ולווייתן יסתכם עד סוף 2030 בסכום שינוע בין 7.9 מיליארד דולר כמינימום ועד 10.3 מיליארד דולר כמקסימום. בדיקת "כלכליסט" מעלה כי הצפי הוא שההיטל בעשור הקרוב יסתכם ב־7.5 מיליארד דולר — סכום שנמוך מרף המינימום של רשות המסים.
מבדיקת "כלכליסט" עולה עוד כי בעוד שבשנים הראשונות בעשור הקרוב הפערים בין תחזיות הרשות לתחזיות השותפויות קטנים יחסית, הם הולכים וגדלים ככל שמתקדמים בשנים, ובחלקן התחזית של שותפויות הגז לא מגיעות לרף התחתון של רשות המסים. הרשות מניחה קצב גבייה מהיר מאוד של היטל ששינסקי מאסדת לווייתן, שאמורה להתחיל לשלם רק מסוף שנת 2026. אסדת תמר החלה לשלם את ההיטל בסוף 2020.
לפי תחזית רשות המסים, שותפות תמר תשלם עבור 2021 סך של 180-280 מיליון דולר עבור היטל ששינסקי. תמר עצמה מעריכה את ההיטל כצפוי להסתכם ב־222 מיליון דולר, סכום שנמצא פחות או יותר באמצע התחזית של רשות המסים. ב־2022 רשות המסים מעריכה שתמר תשלם 260-340 מיליון דולר עבור ההיטל. מתוך הדו"חות של שותפות ישראמקו עולה כי הצפי הוא לתשלום שיעמוד על כ־274 מיליון דולר.
הפער בין התחזיות מתחדד עם תחילת התשלום המשוער של אסדת לווייתן, במהלך שנת 2026. לפי רשות המסים בשנה זו ישלמו תמר ולווייתן סכום שנע בין 550 מיליון דולר לבין סכום כפול — 1.1 מיליארד דולר. תמר ולווייתן לעומת זאת חישבו את ההיטל הצפוי להן בשנה זו כעומד עד 616 מיליון דולר בלבד.
החל משנת 2027 הצפי של תמר ולווייתן לא עומד ברף המינימום של רשות המסים: בעוד שותפויות הגז מעריכות שישלמו 1 מיליארד דולר בשנה זו, רשות המסים מעריכה שהסכום שישולם ינוע בין 1.2 מיליארד דולר לבין 1.5 מיליארד דולר. הפער ממשיך בשנים שלאחר מכן.
3. היעדר שקיפות מתבקשת אף שמדובר בכספי ציבור
אחת הבעיות המרכזיות היא היעדר שקיפות בגביית היטל ששינסקי. במקום פרסום דו"ח תקופתי גלוי ברור ומפורט שיפרט מהם הסכומים שהצטברו בקרן, הנתונים מתפרסמים באופן לא תדיר ולא ברור על ידי המדינה באמצעות רשות המסים. לקראת דיוני הוועדה המיוחדת לפיקוח על הקרן לניהול הכנסות המדינה מהיטל על רווחי גז ונפט, הוכן מסמך שבחן את מצב הקמת קרן העושר. במסמך זה נכתב כי בעת חקיקת החוק, הצפי היה שהקרן תתחיל לפעול ב־2017, אולם בפועל אושרו למאגר תמר השקעות נוספות ולכן תקופת ההחזר התארכה והצפי להצטברות 1 מיליארד שקל ותחילת פעילות הקרן הוא שנת 2021.
4 צפייה בגלריה
קידוח תמר. החל משנת 2027 הצפי של תמר ולוויתן לא עומד ברף המינימום של רשות המסים
(צילום: אלבטרוס)
זמן קצר לאחר מכן פרסמה רשות המסים תחזית וחזרה על הנתון שהקרן צפויה לקום ב־2021, אך השאירה מרווח טעות עד לאמצע שנת 2022. בפועל רשות המסים פרסמה לפני שנה, ושוב השנה, את הסכום המצטבר שנגבה בפועל מאז 2011, אך איש אינו מבטיח שהנתונים ימשיכו להתפרסם ובאיזו תדירות.
ארגון אדם טבע ודין הגיש לפני חודשיים וחצי עתירה מנהלית לבית המשפט המחוזי בירושלים נגד רשות המסים, במסגרתה מבוקש לחייב את הרשות למסור מידע על התקבולים שהתקבלו מהכנסות המדינה ממשאבי הטבע הלאומיים. לפי העתירה, בקשת חופש מידע שהגיש הארגון נענתה בסירוב גורף בטענה שהמידע סודי. זו גם התגובה שקיבל ב"כלכליסט" מרשות המסים בשאלות לגבי הגבייה כפי שבוצעה מתמר ומכיל. בעתירה נטען כי על בית המשפט להבהיר את האיזון הראוי בין אותה סודיות אל מול חובת השקיפות הנדרשת בעניין משאבי הטבע הלאומיים שבבעלות הציבור, וכי "הסתרתו מפני הציבור מהווה פגיעה של ממש בזכות הציבור לדעת".
* * *
קשה לגבות מסים מכיל: "לא הגענו לרווחי יתר"
לא רק תחזיות שגויות מביאות לכך שקרן העושר עדיין לא קמה, אלא גם קושי לגבות מסים מהחברות העושות שימוש במשאבי הטבע. חברת כיל (או בשמה החדש ICL), שבשליטת עידן עופר באמצעות החברה לישראל, היא החברה־האם של חברות המייצרות אשלג, פוספט, מגנזיום ושאר מחצבים, בין היתר באמצעות החברות־הבנות מפעלי ים המלח, תרכובות ברום ורותם אמפרט נגב. חוק מיסוי רווחים משאבי טבע נכנס לתוקף, וחל על המינרלים פוסט ומגנזיום משנת 2016, ועל אשלג משנת 2017. בהתאם לחוק, שיגרה רשות המסים לכיל דרישת תשלום של 185 מיליון דולר בגין רווחיה מהשימוש במשאבי ים המלח. אלא שכיל הציגה הערכת שווי שלפיה היא אינה נדרשת לשלם כלל את מס ששינסקי.
במרץ האחרון פרסמה כיל את הדו"ח שלה ל־2020, ובו ציינה כי רשות המסים הודיעה על כוונתה להוציא לה דרישת תשלום של 240 מיליון שקל בגין היטל רווחי יתר על משאבי טבע בשנים 2017-2016. דרישה זו באה יותר מחמש שנים אחרי שהחוק לגביית היטל רווחי יתר על משאבי טבע נכנס לתוקף.
אגב, הבעיה שהמדינה לא מצליחה לגבות תמלוגים ומסים שונים המגיעים לה איננה רק בתחום הפקת משאבי הטבע. כיל חייבת, למשל, לחברת מקורות 80 מיליון שקל עבור 2020-2018. החוב הוא נכון לרבעון הראשון של 2021. מקורות טענה כי לפי בקשת רשות המים היא השהתה את גביית החוב. לחוב זה אין קשר לקרן העושר.
מכיל נמסר בתגובה: "החברה פעלה ופועלת בשקיפות מלאה והגישה שומות כדין ובמועד החל מ־2016 עד היום. רק לאחרונה רשות המסים הוציאה לראשונה שומות ל־2017-2016 בסך של כ־75 מיליון דולר. החברה הגישה על כך השגה שנמצאת כעת בבירור. ככל שיהיו רווחי יתר, הם יופנו לקרן לעידוד תעסוקה ופיתוח הנגב ולא לקרן העושר".
