דו"ח ביצועי הממשלה: מה שווים היעדים אם אנחנו צריכים לעמוד בהם?

דו"ח ביצועי משרדי הממשלה ל־2018, שהותר היום לפרסום, חושף שורת כשלים בהתנהלות רבים ממשרדי הממשלה. בחלק מהמקרים, המשרדים לא עמדו ביעדים בשל קיצוצים בתקציבים, וייתכן מאוד שפספוסים אלה מסמנים את העתיד לבוא. במקרים אחרים, בעיות בהגדרת היעדים - כמו למשל הצבת יעד נמוך מאוד, או כזה שלא משקף את הבעיות בשטח - הובילו לכשלים.

משרד האוצר - היעד הקריטי נזנח

נראה שבמשרד האוצר ידעו ש־2018 לא תהיה שנה מרשימה כל כך, אולי משום שמדובר בשלהי כהונת הממשלה, תקופה שבה לא ניתן להוביל חקיקה מורכבת. גם אישור תקציב 2019 בשלב מוקדם של השנה לא באמת סייע, שכן הוא לא הכיל שום מהלך תשתיתי משמעותי שיכול לשפר את מצבו של המשק.

אחד היעדים הבולטים שהציב לעצמו המשרד היה העלאת הפריון לשעת עבודה - סוגיה שאותה הגדירו במשרד כקריטית - בשיעור של 1.5%. המשרד עקף את היעד הזה, והגיע ל־1.6%, אולם בכל זאת מדובר בכישלון, שכן לא נעשה הרבה בנידון: ועדת הפריון שהקים המשרד לא הגישה מעולם את מסקנותיה, התוכנית לאפשר סריקת מסמכים למע"מ לא יצאה לפועל, הכוונות לאחד את ההליכים הדרושים להקמת עסקים במקום אחד נשארו על הנייר ומקומה של ישראל במדד עשיית העסקים לא ירד, בניגוד לציפיות האוצר. גם היוזמה להקמת מוסד ליישוב סכסוכים בתחום הביטוח, שהיה אמור להקל על הבירוקרטיה, על מערכת המשפט בישראל ובעיקר על המבוטחים, נדחתה לקדנציה הבאה.

שר האוצר משה כחלון צילום: משה מילנר, לע"מ

בכל הנוגע לנתונים המאקרו־כלכליים, ובעיקר הגירעון, הנתונים היבשים לכאורה תקינים: הגירעון בסוף 2018 עמד על 2.9%, בהתאם ליעד שנקבע. אולם נתון זה מסתיר מחלוקת קשה, שכללה בחינה של מבקר המדינה כיצד הגירעון צנח בבת אחת מ־3.5% בנובמבר 2018 ל־2.9% בסוף דצמבר. בין היתר, במשרד המבקר בחנו אם נעשו "משחקים" עם ההכנסות וההוצאות - דבר שבמשרד האוצר וברשות המסים מכחישים.

נדל"ן - צניחה בהתחלות הבנייה

מינהל התכנון ורשות מקרקעי ישראל, שני הגופים הגדולים במטה הדיור, יכולים לסמן וי כמעט על כל היעדים שהוצבו להם. ובכל זאת, התוצאה הסופית - המתבטאת בקצב הבנייה - שלילית: קצב הבנייה החדשה ירד ב־2018, כפי שקרה גם ב־2017. למשרד האוצר הוצב יעד של התחלת בנייתן של 62 אלף דירות חדשות ב־2018, אולם בפועל החלה בנייתן של 50 אלף דירות בלבד. מדובר בירידה של 3,000 דירות לעומת 2017 ושל 6,000 דירות לעומת 2016, שהיתה שנת שיא.

משרד האוצר מסביר במסמך את הירידה בכך ש"2018 היתה שנת בחירות ברשויות המוניציפליות, ובשל כך בחלק מהחודשים לא התכנסו ולא פעלו הוועדות המקומיות לתכנון ובנייה. כתוצאה, היתה ירידה בקצב הפעילות של הוועדות המקומיות והדבר בא לידי ביטוי בקצב הנפקת היתרי הבנייה שהשפיע על כלל התחלות הבניה". מדובר בהסבר חלקי. כאב הראש האמיתי יתחיל עכשיו, אחרי הבחירות, עם עליית שורה של ראשי עיר שנבחרו עם אג'נדה של צמצום הבנייה בעריהם.

אתר בנייה צילום: שאטרסטוק

עוד יעד משמעותי שפוספס כמעט לגמרי הוא היקף הסכמי הגג שנחתמו מול רשויות מקומיות, שעמד על 75 אלף דירות. אלא שבסיכום 2018, הסכמי הגג שנחתמו כללו רק 15.5 אלף דירות. מדובר בצניחה של 87% לעומת 2017, אז כללו ההסכמים 178 אלף דירות חדשות.

במסגרת הסכמי גג המדינה מתחייבת לקדם מימון מבני ציבור ותשתיות הדרושים לרשות המקומית לשם הגדלת הבנייה, לצד פרויקטי תשתית־על כמו מחלפים או מכוני טיהור שפכים. הרשות המקומית מצידה מתחייבת לשתף פעולה עם האצת הבנייה בתחומה, ובתוך כך לתמוך בתוכניות הבנייה של הממשלה ולהנפיק היתרים במהירות.

במבחן התוצאה, לשני הצדדים השגות לגבי ההסכמים הללו. בממשלה גילו כי בכמה מקרים הרשויות לא באמת נוקטות צעדים לזירוז הבנייה, ובמקרים מסוימים כמו בהרצליה אף נסוגות מרוב התחייבויותיהן. מצד שני, בשלטון המקומי מזהירים כי הסכמים מסוג זה עלולים להביא לקריסה תקציבית של רשויות, בעיקר בפריפריה.

בתחום הדיור הציבורי פרסם משרד השיכון נתון מחמיא: ב־2018 הוסיף המשרד 816 דירות למאגר הדיור הציבורי, לעומת יעד של 525 דירות. לכאורה, הצלחה. אלא שהתוספת המתוארת מסתירה מציאות הפוכה, שבה מאגר הדירות דווקא מצטמצם, שכן הן נמכרות במסגרת חוק הדיור הציבורי. מדד רלבנטי יותר לתיאור המציאות - מספר הזכאים הממתינים לדירות דיור ציבורי - נמחק מהמסמך כבר בשנה שעברה.

לעומת זאת, בתחום ההתחדשות העירונית המשרד פשוט מפספס את היעד, שעמד על הקמת 12 אלף דירות חדשות במסגרת תהליכי התחדשות. בסיכום השנה, התווספו רק 9,300 דירות כאלה. במשרד מסבירים זאת בעיכוב תחילת הבנייה בשכונת קריית משה ברחובות, המיועדת בשלמותה לפינוי־בינוי. למרות הפספוס, מדובר בעלייה חדה לעומת 5,200 דירות שהוקמו בהתחדשות עירונית ב־2017.

בתחום קידום הדיור ביישובי מיעוטים, נרשמה עמידה חלקית במטרות: בתחום התכנון, אושרו תוכניות לבניית 2,050 דירות - לעומדת יעד של 2,600; בתחום שיווק קרקעות המדינה לבנייה היה המשרד קרוב ליעד של 3,000 דירות, כאשר שיווק קרקע לבניית 2,850 יחידות דיור; בתחום הקמת מבני הציבור ביישובי המיעוטים דווקא עלה המשרד על היעד - שעמד על 18 מבנים - כאשר הקים 25 כאלו.

משרד המשפטים - מתקפה כלכלית על ארגוני פשע

במשרד המשפטים פספסו יעד משמעותי ביותר: קיצור זמן הטיפול בתיקי שחיתות שלטונית מורכבים. לפי הדו"ח, רק 68% מהתיקים טופלו בתוך 12 חודשים או פחות מיום קבלתם, לעומת יעד של 80%. במשרד מבטיחים כי ב־2019 "תוסיף הפרקליטות לייעל ולקצר את זמני הטיפול במטרה להגיע לשיעור של 80%".

יעד חשוב נוסף עבור הפרקליטות היה הגברת האכיפה הכלכלית. לראשונה, ב־2018 הוגדר יעד להגדלת ההליכים היזומים לתקיפת הבסיס הכלכלי של ארגוני פשיעה וטרור, כדי לפגוע בכדאיות הכלכלית של הפשיעה המאורגנת. היעד עמד על 30 הליכים יזומים - ובפועל בוצעו 122 כאלה.

שרת המשפטים איילת שקד צילום: מארק נוימן, לע"מ

יעד נוסף שהציב המשרד היה עלייה של 10% במספר כתבי האישום הכוללים עבירות הלבנת הון ועבירות מס ביחד. ב־2017 הוגשו 47 כתבי אישום כאלה, בעוד ב־2018 הוגשו 52, שמהווים עלייה של 10%, כפי שתוכנן.

יעד נוסף של המשרד היה שיפור במדד עשיית העסקים, מדד בינלאומי שאותו מפרסם אחת לשנה הבנק העולמי ומדרג באופן יחסי את פשטות הרגולציה בסביבה העסקית. ישראל ביקשה להשתפר בשני מדדים - ברישום נכס ופתיחת עסק. בראשון נרשמה הצלחה יחסית, עם עלייה מהמקום ה־130 ב־2017 למקום ה־89 ב־2018. בפתיחת עסקים, לעומת זאת, ישראל ירדה מהמקום ה־37 ל־45.

משרד התחבורה - כשהיעדים לא אומרים דבר

סיכום תוכניות העבודה של משרד התחבורה ל־2018 מציג תמונה מעורבת. מצד אחד, המשרד רשם שיפור בצמצום מספר ההרוגים מתאונות דרכים, שעמד על 5.2 הרוגים למיליארד ק"מ, לעומת יעד של 5.9. מצד שני, המשרד פספס את יעד השימוש בתחבורה ציבורית, שעמד על עלייה של 4%, אולם הסתכם ב־3% בלבד. חלק מהפספוס מגיע בדמות ירידה חדה בהיקף המשתמשים בתחבורה ציבורית בחברה הערבית. המשרד הגדיר יעד לנסועה של כ־190 אלף קילומטרים באוטובוסים, אולם הגיע רק לכ־140 אלף קילומטרים.

גם בתחום נמלי הים לא עמדו ביעדים: במשרד חזו עלייה של לפחות 2% בקצב המכולות נפרקות לשעת עבודה, אולם גם בנמל חיפה וגם בנמל אשדוד נרשמה ירידה של עד 7% בקצב זה. במשרד מסבירים שם ש"מקור הירידה בבעיות תפעוליות, בבעיות יחסי עבודה ולטענת הנמלים בחוסר כוח אדם".

שר התחבורה ישראל כץ. למה להגדיר יעדים בכלל? צילום: רויטרס

אחד הפרקים המוזרים בדו"ח מתיחס לפרויקטי הסעת המונים, הן ברכבת ישראל והן בהקמת רכבות קלות במטרופולינים. במשרד טוענים כי "בתוכנית העבודה לא הוגדר ערך מתוכנן ל־2018 ולכן לא נדרש מהמשרד לדווח על ערך בפועל". דו"ח היעדים של המשרד מציג את מועד הסיום המשוער של כל פרויקט, אולם בהיעדר ערך מוסכם למדידת ההתקדמות של הפרויקטים לא ניתן לדעת אם המשרד עמד בלוחות הזמנים ב־2018.

משרד החינוך - השאירו את התלמידים בעבר

משרד החינוך נכשל בעמידה בשורה של יעדים. בין היתר, המשרד קבע יעד להגדלת בתי הספר המתוקשבים ב־29% מ־1,900 ל־2,450 ונכשל בו באופן מוחלט - בלי שום עלייה במספר בתי הספר הללו, שנועדו להכין את התלמידים לעולם הממוחשב. במשרד הסבירו זאת ב"אי ביצוע שותפות ממשלתית".

במשרד גם פספסו את היעד להגדלת מספר התלמידים הערבים בתנועות הנוער ב־23%, מ־44 אלף ל־54 אלף. אלא שהתקציב לכך מעולם לא הגיע - ולא נרשמה עלייה.

לעומת זאת, המשרד עקף את יעד הזכאות לבגרות בחברה הערבית, שהגיע ל־64% לעומת יעד של 62.5%.

תחום שבו נרשמה התרסקות קשה הוא שיעור התלמידים המדווחים על השתתפות בפעילויות פנאי, כמו העשרה, אמנות וספורט. בבתי הספר היסודיים צנח שיעורם מ־84% ל־71%, בחטיבות הביניים מ־68% ל־52% ובתיכונים מ־57% ל־36%. במשרד מתנחמים שאצל התלמידים החרדים והערבים חלה עלייה בשיעור ההשתתפות, אולם משמעות עובדה זו היא שהצניחה בקרב תלמידי החינוך הממלכתי והממלכתי־דתי חדה עוד יותר.

משרד הרווחה - תוכנית הדגל נכשלה

תוכנית המעקב אחרי צעירים בסיכון "יתד", שהיא תוכנית הדגל של שר העבודה והרווחה חיים כץ, הגיעה רק ל־38% מהיעד שלה, שקרא לשילובם של 8,000 צעירים. במקום, רק 3,000 צעירים השתלבו. במשרד מסבירים כי "הצעירים אינם מכירים עדיין את מכלול האפשרויות העומדות לפניהם בהשתלבות בתוכניות והם לא בהכרח פנויים באופן מיידי להשתלב בתוכנית. תהליך איתור צעירים והשתלבותם בתוכנית מחייב תשומות זמן ארוכות".

לצד זאת, המשרד דיווח כי מספר הנכים שקיבלו ממנו שירות זינק ב־2018 ב־50% - מ־83 אלף איש ל־125 אלף איש. היעד במקרה זה עמד על עלייה של 3% . במשרד מסבירים זאת ברפורמה ארגונית, בשינוי בדרכי הרישום ובמתן שירותים נוספים.

משרד הפנים: מספר הרשויות בגירעון זינק ב-26%

מספר הרשויות המקומיות שנמצאות בגירעון שוטף עלה ב-2018 ב-26% מ-27 ל-34, אף שמשרד הפנים קבע יעד של ירידה ל-21 רשויות. המשרד מסביר כי "על אף מאמצי המשרד בבקרה ופיקוח ישנה עלייה במספר הרשויות שסיימו בגירעון שוטף". אחד ההסברים הוא כנראה שלמשרד אין יעד של הגדלת התקציב הממשלתי לרשויות המקומיות.

ברשות ההגירה והאוכלוסין נרשם כישלון מוחלט ביעד "מסתננים שיצאו מרצון". ב-2017 יצאו 3,400 ול-2018 נקבע יעד של 10,000, כלומר פי שלושה. בפועל במקום גידול של פי שלושה, נרשמה ירידה של כ-20% ל-2,700. מתברר שהיעד התבסס על המתווה השערורייתי לגירוש מבקשי המקלט למדינה שלישית. מאחר שהמדינות האלו חזרו בהן, המתווה נכשל. ההסבר הזה בעייתי, מאחר שהמשרד עצמו כותב שהמתווה היה מיועד לעזיבה בכפייה ולא מרצון.

משרד התקשורת - כשהיעד נמוך הביצועים גבוהים

ביצועי משרד התקשורת ל־2018 מציגים תמונה עגומה בכל הנוגע לחיבור הציבור הישראלי לאינטרנט מהיר: בסיכום השנה, פחות מ־2% ממשקי הבית חוברו לאינטנרט בסיב אופטי, ורק כ־11% ממשקי הבית בכלל יכולים להתחבר לתשתית זו.

אלא שהמספרים הנמוכים הללו עומדים ביעד הנמוך במיוחד שקבע לעצמו משרד התקשורת, שעמד על חיבור של 1% בלבד. עם זאת, במשרד קבעו יעד שאפתני של 90% מחוברים ב־2020. היעד שאפתני לא רק מכיוון שהוא מחייב פריסת סיבים אופטיים בקצב מואץ הרבה יותר מזה הנוכחי, אלא גם לאור מה שנראה כמו ביקוש נמוך יחסית בקרב הציבור. מהנתונים עולה שרק כ־20% ממשקי הבית שיכולים להתחבר לסיב אופטי אכן עשו זאת - כך שלצד קידום פריסת הסיבים על המשרד לקדם גם את העניין הציבורי בהם.

מנכ"ל משרד התקשורת, נתי כהן צילום: משרד התקשורת

ביצועי המשרד חושפים נתון מעט מפתיע: טרם הסתיימה פריסת רשתות הסלולר בדור הרביעי בישראל. לפי הדו"ח, שיעור הפריסה בפועל עומד על בין 85% ל־90%, גבוה בהרבה מהיעד הנמוך להפליא, שעומד על 25%. לכאורה הצלחה, אולם בעולם כבר מתקדמים במרץ לפריסת רשתות בדור חמישי, ובישראל אפילו לא פורסם מכרז לכך.

שיעור משקי הבית שמחוברים לטלוויזיה רב־ערוצית שלא דרך HOT או yes עלה ב־2018 ביותר מ־9% והגיע ל־19% - גבוה משמעותית מהיעד שקבע לעצמו המשרד, שעמד על "יותר מ־10%". במקביל השלים המשרד יעד להגשת תזכיר חוק ליצירת מסגרת רגולטורית חדשה לשידורים בישראל, אולם קידום המסמך התעכב בשל הקדמת הבחירות.

במשרד הציבו יעד להבראת דואר ישראל: שלפחות ב־400 סניפים יירשם זמן המתנה ממוצע של עד 10 דקות. בסיכום 2018, מספר הסניפים הללו עמד על 200, ירידה של 90 בהשוואה ל־2017. "חברת הדואר ביקשה וקיבלה דחיות, בעיקר בשל היקף הלקוחות המזדמנים", הסבירו במשרד. "הדחייה הוארכה עד 31.12.18. בימים אלו רמת התקן נדונה מחדש".

יעד נוסף, למסירת 90% מהחבילות בתוך 48 שעות מהגעתן למרכז מיון, לא מולא בגלל שינוי בשיטות המדידה.

כמו כן, המשרד לא עמד באף אחד מהיעדים להתאמת הרגולציה בשוק הטלקום לעידן המודרני. לא פורסם מסמך מדיניות בעניין הגנת סייבר והקמת ועדת היגוי משרדית לנושא סייבר, בגלל העברת אחריות לאגף אחר במשרד. מסמכי מדיניות לאינטרנט של הדברים ולערים חכמות התעכב בגלל עיכוב בפרסום מכרז ליועץ וטיוטה של תיקון חוק התקשורת לא פורסמה מכיוון שוועדה שמונתה לבחינת הנושא לא השלימה את עבודתה.

משרד האנרגיה - "פספוס" של עשרות אחוזים

משרד האנרגיה הציב לעצמו יעד של חיבור 154 מפעלים לרשת הגז; מספר המפעלים שחוברו בפועל עומד על רק 118, כלומר "פספוס" של כ-25%. הנתון מתנגש עם העובדה שהיקף העבודות והצנרת הפנים-ארצית שנפרסה דווקא הגיעה ואף עברה את היעד - מכוונה להציב 340 ק"מ של צנרת הולכת גז להצבה בפועל של 351 ק"מ.

ההסבר של המשרד לכך הוא ש"צרכנים רבים אינם חותמים על ההסכמים משום שהם ממתינים לדעת האם יהיה מימון מענקים ממשרד הכלכלה למפעלים העוברים הסבה לגז הטבעי", אולם כך או כך מספר העסקים שנהנים מגז טבעי זול ונקי יחסית לשימוש עדיין רחוק ממימוש הפוטנציאל.

גם בתחום הירידה בצריכת החשמל בישראל נחל המשרד כשלון: יעד מקורי של צמצום 200 מיליון קילוואט/שעה במקור, הפך לשורה תחתונה של צמצום 160 מיליון קולוואט/שעה בפועל - פער שלילי של 20%. במשרד האנרגיה טוענים ש-30% מההצעות שהוגשו להם לחסכון בחשמל ובמימון ממשלתי נפסלו, וכי יש בכוונתם לחדש את המכרזים גם השנה.

מנגד, המשרד עמד ביעד הגדלת הכנסות המדינה מתמלוגים בגין הפקת גז: בעוד שהרף המקורי עמד על 717 מיליון שקל, בפועל נגבו כ-880 מיליון שקל. גם מספר אירועי הבטיחות בטיפול בגז טבעי ובגז בישול עמד ביעד.

בהכנת הכתבה השתתפו עמרי מילמן, נמרוד בוסו, ליאור גוטמן, משה גורלי, שחר אילן, עומר כביר ואמיתי גזית