המבקר על הלמ"ס: לא מתוקצבת, לא מנוהלת כראוי ולא מבצעת חלק ממשימותיה

דו"ח מבקר המדינה, יוסף שפירא, על תפקודה (או אי תפקודה) של הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה (למ"ס) - הגוף היחיד בעל סמכות רשמית ליצירת סטטיסטיקה ממשלתית בישראל - מעלה תמונה קודרת, לפיה מצד אחד אגף התקציבים "מייבש" את הלשכה מכספים, אך מנגד הנהלת הלשכה, בראשות הסטטיסטיקן הממשלתי פרופ' דני פפרמן, לא מצליחה לעמוד בכלל המשימות שהוטלו עליה.

לפי הדו"ח, בשנים 2016 ו-2017 קיבלה הלמ"ס כשליש מתקציבה באיחור. "ישנה פגיעה ביכולתה של הלמ"ס לתכנן את עבודתה כיאות, ובעקיפין - פגיעה ביכולת הביצוע שלה עד כדי אי-ניצול של מלוא התקציב", נכתב בדו"ח. 

ראש הלמ"ס, פרופ' דני פפרמן צילום: רפי קוץ

עם זאת, רוב הביקורת בדו"ח מופנית להנהלת הלשכה עצמה. כך, מהדו"ח עולה כי הלמ"ס לא תרגמה את כל המשימות והמחויבויות המוטלות עליה - מכוח החלטות ממשלה מחייבות, פקודת הסטטיסטיקה, הסכמים בין-לאומיים ובקשות של גורמים שונים למידע סטטיסטי - לכדי תוכנית יישום רב-שנתית מחייבת, הכוללת את לוח הזמנים לביצוע המשימות, את התקציב הנדרש להוצאתן אל הפועל ואת הגדרת התפוקות בכל אחד מהפרויקטים.

לפי המבקר, תוכנית כזו ממילא אף לא הועברה למשרד האוצר לצורך בחינה של היבטיה התקציביים ואישורה, ואף לא לאישור הממשלה. "בהיעדר פעולות סדורות אלה העמיק הפער בין מחויבויות הלמ"ס ובין ביצוען, וכיום הלמ"ס אינה מבצעת חלק ממחויבויות אלה", נכתב. יתרה מזו: הלמ"ס לא גיבשה תוכנית לאומית לסטטיסטיקה רשמית לטווח הארוך, כפי שהיא עצמה קבעה שיש לעשות, וכפי שהומלץ לה לעשות בדו"ח מבקר המדינה מ-2014.

הכשלים עשויים לגבות מחיר דיפלומטי

בכירי הלמ"ס לדורותיהם, לרבות פרופ' אביגדור יצחקי, נהגו להטיח ביקורת קשה על משרד האוצר ועל כך שאינו מתקצב כיאות את הלמ"ס. כעת עולה מדו"ח המבקר כי "הדרישות לא נשענו על תוכנית ועל ניתוח שיטתיים, הנדרשים לקבלת החלטות. משרד ראש הממשלה ואג"ת לא דנו עם הלמ"ס על היקף הפער הזה, ולא קידמו תוכנית לטווח ארוך להתמודדות עימו בעבודת הלמ"ס".

בדו"ח מפורטות דוגמאות בהן הלמ"ס לא הצליחה לממש את התחייבותיה, לרבות סקר על אנשים עם מוגבלות שממתין לביצוע זה 15 שנים - וזאת למרות החלטת ממשלה בנושא. כמו כן, רק לאחר יותר משלוש שנים ממועד קבלת החלטת הממשלה על גיבוש מדד עוני רחב, השלימה הלמ"ס את יישום השלב הראשון הדרוש לכך (קביעת מתודולוגיה). עוד נמצא כי הלמ"ס יישמה החלטת ממשלה הנוגעת לביצוע סקר תקצוב זמן והציגה לוועדת ההיגוי ולמשרד האוצר מתודולוגיה והצעה למימון הסקר, אולם גם כשלוש שנים מאוחר יותר הסקר לא בוצע, כיוון שלא נמצא לכך מימון.

מבקר המדינה יוסף שפירא צילום: אלכס קולומויסקי

הכשלים המפורטים עלולים לגבות מחיר דיפלומטי: לפי הדו"ח, הלמ"ס אינה מעבירה את מלוא הנתונים שדורש ארגון ה-OECD בנושאים החיוניים לקובעי המדיניות בארץ ובעולם, כמו חשבון ההון, החיסכון וההכנסה הפנויה של חברות פיננסיות, חברות לא פיננסיות ומשקי בית. "נדרש אפוא לבחון אם לאור האמור מקיימת ישראל את מחויבויותיה על פי ההסכמים שחתמה עם הארגון ואת ההשלכות הנובעות מכך", כך המבקר.

המבקר מפרט כי במהלך שנת 2018 החלה הלמ"ס בביצוע מפקד חקלאות, בפיגור קל של 37 שנים (לאחר ביצוע המפקד האחרון) וחמש שנים לאחר שמבקר המדינה מתח ביקורת על כך שטרם בוצע המפקד החדש.

עוד מפורט בדו"ח, כי למרות שבדצמבר 2013 אישרה ועדת המכרזים של הלמ"ס את זכייתה של חברה במכרז להקמת, תפעול ותחזוקת אתר אינטרנט חדש, ובאותו החודש אף נחתם עמה הסכם, האתר החדש עלה לאוויר רק בדצמבר 2017 - ובאופן חלקי בלבד, שלוש שנים לאחר המועד המתוכנן על פי המכרז וההסכם. רק בדצמבר 2018 עלה האתר החדש לאוויר בשלמותו. עוד נמצא, כי לוח הזמנים שקבע אגף מערכות מידע בלמ"ס לפרויקט היה רחוק מאוד מהערכות שהוא עצמו סיפק. "קביעת לוח זמנים שאינו ריאלי פוגעת ביכולת לנהל את הפרויקט בהתאם לתוכנית הביצוע המאושרת, ועלולה אף להביא לכך שמרכיבים בפרויקט לא ייושמו בניסיון לגשר על פיגורים ופערים, ולו באופן חלקי" נכתב. בנוסף, במשך ארבע שנים לא הצליחה הלמ"ס לגבש את כוח האדם שנדרש לביצוע הפרויקט.

המבקר מציין עוד, כי הנהלת הלמ"ס לא הגדירה נכונה את המשימות שלה, כפי שנקבעו בספר תוכניות העבודה שלה לשנים 2017 ו-2018; בעייתית יותר מכך היא העובדה שלצד מטרות ויעדים, לא הוגדרו בהן משימות קונקרטיות, לוחות זמנים ומדדי תפוקה (באמצעותם ניתן למדוד את מידת השלמת המשימות) כנדרש. כך הנהלת הלמ"ס קבעה לעצמה תוכניות החסרות ברובן נדבך מעשי ליישומן, שכן אין בהן הגדרה של הפעולות הדרושות בכדי להוביל להגשמת המטרות שהציבה.

תגובת הלמ"ס לדו"ח מבקר המדינה: "עם קבלת טיוטת הדוח, החלה הלמ"ס לטפל בנושאים שהועלו בו מבחינה ארגונית ותקציבית בהובלת הדרגים הבכירים ביותר. כפועל יוצא, הקימה הלמ"ס אגף לתכנון מדיניות לגיבוש תוכנית רב שנתית לביצוע משימותיה, שאותן החלה ליישם בהתאם למדריך התכנון הממשלתי ולמודל בין לאומי אחיד המקובל בלשכות סטטיסטיות בעולם.

"בנוסף, סיכמה הלמ"ס עם אג"ת על קבלת תקנים ותקציבים לפרויקטים רבים אשר נדרשים ממנה על פי החלטות ממשלה, או במסגרת מחויבותה לארגונים הבין-לאומיים שהיא חברה בהם.

"פעולות אלה הביאו לכך שמאז נערך דוח המבקר, סיימה הלמ"ס בהצלחה את ביצועו של שלב איסוף הנתונים במפקד החקלאות (מפקד חקלאות ראשון מאז 1981). מאז נכנס פרופ' דני פפרמן לתפקידו כסטטיסטיקן לאומי הוא לא שקט לרגע על מנת לקבל את התקציבים המינימליים הנדרשים לביצוע המפקד מול אג"ת, משרד החקלאות, משרד האוצר ומשרד רה"מ. רק לאחר כשלוש שנים אושר חצי מהתקציב הנדרש, כאשר את החצי השני נאלצה הלמ"ס לממן מתקציבה לפעולות אחרות.

"הלמ"ס מטפלת בתהליכי פיתוח, תכנון וביצוע של סקרים ופעולות סטטיסטיות נוספות שהוזכרו בדוח. בראש ובראשונה - חשוב לציין את מפקד האוכלוסין והדיור שצפוי להתבצע ב-2021, וההכנות לו נמצאות בעיצומן. כך גם לגבי גיבוש מדד העוני הרב מימדי. יחד עם זאת הלמ"ס תלויה כל כולה בקבלת מקורות תקציביים לביצוע פעולות כגון סקר אנשים עם מוגבלות, סקר תקצוב זמן ואחרות, ומכאן שהיא איננה יכולה לבצע זאת ללא קבלת תקציבים אלה, כפי שאכן מצוין בדוח.

"כמו כן, לפני כחצי שנה השיקה הלמ"ס באופן מלא את אתר האינטרנט החדש שלה אחרי תקופת הרצה של שנה. האתר מאפשר למשתמשים לקבל מידע מקיף ועדכני בתחומי דמוגרפיה, כלכלה וחברה, לרבות בלוחות, תרשימים ומפות. הוא מבוסס על טכנולוגיה מתקדמת ועיצוב חדשני, ובנוסף מונגש לאנשים עם מוגבלות. הלמ"ס תיקח לתשומת ליבה את הערות הביקורת ותפיק לקחים בפרויקטים עתידיים מסוג זה".