ועדת כבל חבטה ברגולטורים אבל הזניחה את הבנקים

שקיפות, אכיפה והרתעה - אלו המילים שחזרו שוב ושוב לאורך 184 עמודי הדו"ח הסופי של ועדת החקירה הפרלמנטרית להתנהלות המערכת הפיננסית בהסדרי אשראי ללווים עסקיים גדולים, שזכתה לכינוי ועדת הטייקונים, שפורסם אתמול (ג').

בדו"ח מפנים עשרת הח"כים שחברים בוועדה, שרובם לא ימשיכו לכנסת הבאה, את עיקר החצים לרגולטורים הפיננסיים - הפיקוח על הבנקים, רשות שוק ההון, רשות ניירות ערך ורשות התחרות (רשות ההגבלים לשעבר) - שמוגדרים כרגולטורים שבויים בידי המערכת הפיננסית, תוך שהם מסירים את האחריות מהבנקים והגופים המוסדיים עצמם.

חרף העובדה שהוועדה בראשות איתן כבל הוקמה בעקבות הקריסה של אנשי עסקים שהתמנפו ללא הכרה, כמו אליעזר פישמן, נוחי דנקנר ומוטי זיסר, הדו"ח אינו עוסק גם בהם, בין היתר משום שבשם הסודיות הבנקאית הבנקים סירבו למסור לוועדה כל מידע על לווה ספציפי או לענות על שאלות בענייניהם לאורך כל הדיונים, שהחלו במרץ 2018.

"כלכליסט" ממפה את הכשלים העיקריים שעלו בדו"ח הוועדה בכל הנוגע לשלושת הרגולטורים המרכזיים, את ההמלצות, ואת הביקורת עליהן והלקונות שלהן.

הפיקוח על הבנקים

סופג את מרב האש

"הפיקוח על הבנקים מתנהל מול המערכת הבנקאית כרגולטור שבוי אשר לא פועל להרתעת מפוקחיו, וכך נפגע האינטרס הציבורי".

פרשנות והבנקים מה? חוכמה קטנה מצד ועדת הטייקונים למקד את ביקורתם בבנק ישראל, ולפטור את הבנקים כילדים סוררים שאינם אחראים למעשיהם אמיר זיו לכתבה המלאה 

החלק העיקרי בדו"ח של הוועדה עוסק בפיקוח על הבנקים שבראשו עומדת כיום חדוה בר. לפי הוועדה, הפיקוח לא העניק משקל ראוי להרתעה, אכיפה ושקיפות; הוא לא ביסס הרתעה אפקטיבית; לא עשה שימוש בכלי החקירה שנמצאים בידיו; והעדיף לקיים דיאלוג עם הבנקים על מנת לתקן ליקויים שגילה - שיטה שזכתה לכינוי אכיפה בלתי פורמלית - במקום להשתמש בסמכויות האכיפה שלו.

על מנת לטפל בכשלים האלו, הוועדה ממליצה על כמה מהלכים. המהלך המרכזי הוא הקמת ועדה פרלמנטרית שתפקח על הרגולטורים הפיננסיים. הוועדה הזו תוכל לקבל לידיה גם מידע שכיום חוסה תחת סודיות בנקאית. לצד זאת, הוועדה ממליצה על הענקת סמכויות אכיפה נוספות לפיקוח, שיעוגנו בחוק, תוך הגבלת השימוש באכיפה בלתי פורמלית, במקביל להקמת מחלקת חקירות בפיקוח, וזאת במטרה להגביר את ההרתעה כלפי המערכת הבנקאית. בנוסף, מסקנות הדו"ח כוללות המלצה לחוקק חוק שיחייב את בנק ישראל לפרסם בפומבי מסמך מדיניות אכיפה שכל שינוי בו יפורסם גם כן. כמו כן, הוועדה ממליצה על שינוי הרכב הוועדה המייעצת לנגיד בנק ישראל, כך שלא תכלול את נציגי הבנקים, שיופיעו בפניה כשיוזמנו.

לטענת בנק ישראל, ההמלצות של הוועדה מזיקות למערכת הבנקאית יותר משהן מועילות. ראשית, הקמת הוועדה תכפיף את הדרג הרגולטורי המקצועי לדרג הפוליטי, ובכך תיצור פוליטיזציה של הרגולציה, מה שעשוי ליצור מצב שבו החלטות בעלות השלכות נרחבות מתקבלות על בסיס שיקולים פוליטיים. שנית, ועדה כזו, אף שהקריאה להקמתה נשמעת על רקע חיזוק הפיקוח והגדלת הסמכויות שלו, עשויה דווקא להחליש את הרגולטור, משום שהוועדה פוגעת בעצמאותו. שלישית, להקמת ועדה כזו יש פוטנציאל מצנן על השוק העסקי, שכן אנשי עסקים וחברות עלולים להירתע מנטילת אשראי אם הם יודעים שהמידע העסקי שלהם עשוי להגיע לידי הפוליטיקאים.

פרשנות לצמצם את האגו, להעמיק את הפיקוח הסנכרון בין הרגולטורים בישראל היה מאז ומתמיד בעייתי, ונבע גם מהיותם אמונים על אינטרסים שונים וגם ממאבקי אגו נרחבים אתי אפללו לכתבה המלאה 

ביקורת נוספת כלפי המסקנות היא שההמלצה להוציא את הבנקאים מהוועדה המייעצת לנגיד מסתמכת על הנחה שגויה שלפיה הממשק הזה הוא ערוץ חיפוש הג'וב הבא עבור הרגולטורים, בעוד המציאות הפוכה: המפקחת הנוכחית ויתרה על תפקידה הבכיר בבנק לאומי, ששכר גבוה יותר בצדו, כדי להפוך לרגולטורית.

כמו כן, הדו"ח אינו עוסק בכשלי האשראי שהועמד לאנשי עסקים ופירמידות עסקיות, משום שגם לשיטת הוועדה הכשלים האלו כבר תוקנו, וכיום לווים גדולים אינם נהנים מתנאי VIP ומבקרה רופפת בהליך קבלת האשראי. הכשלים האלו תוקנו משום שבנק ישראל הכיר בהם ופעל יחד עם הבנקים כדי לתקן אותם.

רשות שוק ההון

להשוות את מעמדה לפיקוח

"תפקוד רשות שוק ההון בכל הנוגע לפיקוח על מתן אשראי אינו מספק בעליל ואינו נותן מענה ראוי לאחריות הרבה המונחת על כתפי הרשות מתוקף תפקידה המרכזי בשווקים הפיננסיים".

לפי הדו"ח, היקף הביקורת של הרשות, שמפקחת על הגופים שמנהלים את הפנסיות של הציבור - שעומדות על כ־1.6 טריליון שקל - שבאמצעותן הם מעמידים אשראי, מצומצם. לפי הוועדה, הביקורת אינה צוללת לעומק הליך העמדת האשראי אלא מסתפקת בבדיקת הפרוצדורות. בנוסף, האכיפה של הרשות בכל הנוגע לכשלים שהתגלו בהעמדת אשראי על ידי גופים מוסדיים מוגדרת כ"תת־אכיפה". לטענת הוועדה, הסנקציות הקיימות שהרשות מטילה אינן מייצרות הרתעה אפקטיבית, והיא אינה מטפלת כראוי במעורבות של בעלי השליטה בגופים המוסדיים בהתנהלות שלהם. כמו כן, הוועדה טוענת שהרשות מגיבה באיחור להתפתחויות בשווקים הפיננסיים, מה שפותח פרצות להתנהלות בעייתית של הגופים המפוקחים על ידיה.

הוועדה מתפזרת מי יקדם את חקיקת ההמלצות? רוב חברי הוועדה, שמונה עשרה חברים, לא ימשיכו לכנסת הבאה בעקבות ההישגים הדלים של מפלגותיהם בבחירות צבי זרחיה לכתבה המלאה 

על מנת לשנות את המצב הזה, הוועדה ממליצה לחייב את הרשות להציג לממשלה תוכנית עבודה מפורטת מדי שנה ולקבל את אישורה. בנוסף, הוועדה ממליצה להקים מחלקת חקירות ברשות, בדומה לזו שפועלת ברשות ני"ע, ולחזק את הסמכויות שלה בחוק. ואכן, לאורך השנים נשמעו תלונות מצד רשות שוק ההון שלפיהן ידיה כבולות לניהול הליכים מינהליים בלבד, זאת בשעה שרשות ני"ע יכולה לחקור בכירים בשוק ההון תחת אזהרה ולשתף פעולה עם המשטרה. כמו כן, בדומה להמלצות שנמסרו לגבי בנק ישראל, הוועדה ממליצה לצמצם את השימוש באכיפה בלתי פורמלית. בנוסף, הוועדה דורשת מהרשות ליצור רגולציה שתסדיר את המעורבות של בעלי השליטה בגופים המוסדיים במטרה לספק ביטחון מרבי לכספי הציבור.

איתן כבל, יו"ר ועדת הטייקונים צילום: עמית שאבי

בשונה מהפיקוח על הבנקים, מסקנות הוועדה בנוגע לרשות שוק ההון - שהתקבלו על סמך מפגש אחד עם היו"ר הטרי משה ברקת - נועדו לחזק אותה ולהשוות את מעמדה לפיקוח על הבנקים. ככל הנראה, זו הסיבה לכך שהרשות לא מתחה ביקורת על מסקנות הוועדה, בניגוד לפיקוח על הבנקים. עם זאת, סביר להניח שברקת לא רווה נחת מההמלצה להסדיר את מעורבות בעלי השליטה, משום שעולה ממנה כי הרשות אינה עושה די בנושא. אך המציאות שונה: אחת הפעולות הראשונות של ברקת בתפקיד היה לזמן אליו את בעל השליטה בחברת הביטוח מגדל שלמה אליהו, ואת דירקטוריון החברה, כדי לקרוא אותם לסדר בעקבות מהלך לעקיפת המנכ"ל שהניע אליהו. לאחרונה ברקת התערב גם בכיפופי הידיים בין הדירקטוריון של חברת הביטוח איילון לבעל השליטה לוי רחמני. בנוסף, הגבלה משמעותית של בעלי שליטה עשויה לפגוע בתמריץ של אנשי עסקים להשקיע בחברות ביטוח ובתי השקעות.

רשות ני"ע

בצל העלמות המס

"הפיקוח על הבנקים אינו משתף בצורה סדירה את הרשות בסוגיות שלציבור המשקיעים יש בהן עניין רב. נראה כי הרשות משלימה לאורך זמן עם התנהלות זו, אינה נוקטת את הצעדים הנדרשים כמצופה מרשות עצמאית ואינה מתריעה בפני שר האוצר, הממשלה והכנסת על הצורך בתיקון ממשק העבודה עם הפיקוח".

מבין שלושת הרגולטורים המרכזיים, רשות ני"ע סופגת את הביקורת העדינה ביותר כאשר הטענה המרכזית כלפיה היא ששיתוף הפעולה שלה עם הפיקוח על הבנקים בעייתי, מצב שפועל לרעת ציבור המשקיעים. כמו כן, הוועדה טוענת כי הרשות אינה מקפידה לוודא שהבנקים עומדים בחובת הגילוי הנדרש. בנוסף, הוועדה מתחה ביקורת על התנהלות הרשות בכל הנוגע לפרשת העלמות המס של בנק לאומי, שבמסגרתה הבנק סייע ללקוחות אמריקאים שלו להעלים מסים מהרשויות הפדרליות, שנחשפה ב־2011.