"סיפוח זוחל": דו"ח חריף על פגיעת האוצר בביטוח הלאומי

דו"ח ועדת ביטון שהוכן עבור הביטוח הלאומי קובע שהמצב הנוכחי שבו לשר האוצר יש סמכות לאשר את תקציב המוסד עומד בניגוד לחוק, מהווה "סיפוח זוחל" על ידי האוצר, וחריגה מסמכות שמקשה על התנהלותו העצמאית של הביטוח הלאומי. בין השאר נמתחת בדו"ח ביקורת על הסמכות הרחבה שניתנה לחשב הביטוח הלאומי, שאותו ממנה משרד האוצר, בניהול המוסד — סמכות שגם היא לטענת הדו"ח מנוגדת לחוק.

דו"ח ועדת ביטון לרפורמה מבנית בביטוח הלאומי, ש"כלכליסט" חושף כאן לראשונה, הוגש למועצת הביטוח הלאומי באוגוסט. בראש הוועדה עמדה הפרופסור למשפטים יפעת ביטון, שהיתה מועמדת לבית המשפט העליון ושלשום הוכרז על מועמדותה לכנסת ברשימת גשר בראשות אורלי לוי אבקסיס.

את הדוח הזמינה ועדת הכספים של הביטוח הלאומי, שביקשה מביטון לעמוד בראש צוות שיבדוק את הכשלים בממשל התאגידי של המוסד וימליץ איך לתקנם. קודם לכן, ביוני 2018 החליטה ועדת הכספים של הביטוח הלאומי, בראשות רו"ח ערן יאראק, שלא לאשר את הדו"ח הכספי של המסוד בטענה שאינו משקף את המשבר האקטוארי העמוק בו הוא מצוח — לאחר שהיקף עתודות הביטוח הלאומי שהועברו לאוצר הגיע לכ־210 מיליארד שקל. האוצר משתמש בכספים לצורך התקציב השוטף והוועדה הביעה אי אמון בכך שהממשלה אכן תהיה מסוגלת או תרצה להחזיר את סכומי הענק.

צילומים: תומי הרפז, עמית שעל

הדו"ח של ביטון הוגש ליאראק באוגוסט 2018. בסוף ספטמבר באותה שנה הודיע שר העבודה והרווחה חיים כץ על ביטול ההסכם שמעביר את עודפי הגבייה של הביטוח הלאומי לאוצר — הודעה שאם תצא לפועל, משמעותה היא חור תקציבי של 21 מיליארד שקל. בראשית 2019 הגיעו הצדדים לפשרה זמנית כי הביטוח הלאומי ימשיך להפקיד את הכספים ובינתיים ויתנהל משא ומתן על עצמאות המוסד בתיווכו של מ"מ מנכ"ל משרד רה"מ יואב הורוביץ. המלצות ועדת ביטון הן חלק מהבסיס לדרישות שמציב מנכ"ל הביטוח הלאומי מאיר שפיגלר בדיון הזה.

"פרשנות בלתי סבירה"

הוועדה מציינת ש"חוק הביטוח הלאומי קובע שהמוסד יהיה גוף עצמאי", אלא שתהליכים שונים הביאה לשחיקת עצמאותו. לטענת הוועדה, "נוצר מבנה תאגידי כושל של המוסד, שהליקוי העיקרי בו הוא: אחריות ללא סמכות".

חלק מרכזי בדו"ח תופס מעמדו של חשב הביטוח הלאומי שהוא איש משרד האוצר וכפוף לו — תפקיד שממלאת כיום חגית גולדשטיין מויאל. החוק מעניק לכאורה לחשב סמכות לאשר כל הוצאה של המוסד. ואולם הוועדה קובעת כי לא מדובר בזכות וטו אוטומטית. "במסגרת פרשנות מרחיבה ובלתי סבירה של החקיקה הקיימת הוענקה לחשב סמכות בלעדית ההופכת אותו לתקציבן העל (היחידי) דה פקטו של המוסד... הוא צבר כוח רב, המנוגד להוראות החוק". החשב יכול לפסול מבלי לנמק "החלטות שנתקבלו בדין באמצעות הגופים המוסמכים והמקצועיים במוסד". לטענת הדו"ח, "זהו מצב חריג ביותר, שבו הופכות סמכויות טכניות ומנהליות לבעלות אפקטיביות דרמטית לעניין קביעת סדרי עדיפויות".

לחשב ניתנה בפועל, כך טוענת הוועדה, "סמכות רחבה ומכרעת להשפיע על ניהולו היומיומי של המוסד, כמו גם על הביטחון הסוציאלי של מדינת ישראל. פעולתו נדמית כהפוכה ממש לציוויו של החוק. מצב פסול זה מהווה חריגה מסמכות שהינה בלתי סבירה ובלתי ראויה".

הועדה ממליצה "להשיב לממדיה הנכונים והסבירים את סמכות החשב" ולחייב אותו לנמק בפירוט בכתב כל החלטה שלו שסותרת את החלטות גורמי המקצוע בביטוח לאומי. נימוק בכתב, נטען, יחשוף אותו לביקורת שיפוטית.

"פריצת גבולות"

"לנוכח מעורבות החשב בהליכי אישור התקציב", מציינת עוד הוועדה, "השתרש נוהג שלפיו שר האוצר מאשר אף הוא את תקציב הביטוח הלאומי. הדבר עומד בניגוד לאמור בחוק הביטוח הלאומי, המחייב את אישורו של שר הרווחה לבדו את התקציב". הוועדה מגדירה זאת "סיפוח זוחל פסול ופריצת גבולות עד כדי חריגה מסמכות. הדבר מכביד מאוד על התנהלות עצמאית של המוסד". הוועדה ממליצה על "יישום החוק ככתבו וכלשונו" בעניין אישור תקציב המוסד.

ממשרד האוצר נמסר בתגובה: "חשבת המוסד פועלת בהתאם לסמכויות המוקנות לה בסעיף 23א לחוק הביטוח הלאומי: 'המוסד לא יתקשר בכל עסקה, ולא יוציא כל הוצאה כספית, אלא באישור חשב המשרד'. ברי כי סמכות זו אינה מוגבלת לאשרור הוצאות כאמור בדו"ח".

עוד אומרים באוצר כי "טענת הדו"ח שהדרישה לאישור תקציב המוסד לביטוח לאומי בידי שר האוצר אינה בסמכות, משוללת כל קשר למציאות. שר האוצר מאשר את התקציב מכוח חוק יסודות התקציב. היעדר ההתייחסות של הדו"ח לחוק בסיסי זה, הינה אך דוגמה אחת לחוסר הדיוק המאפיין אותו, והביא למסקנות שגויות ומרחיקות לכת".