פרופ’ אשר בלס: "העדפת תוצרת ישראלית גורמת למשק יותר נזק מתועלת"

“מדיניות העדפת תוצרת כחול־לבן נשמעת טוב, אבל הגופים שנהנים ממנה מעטים”, אומר פרופ’ אשר בלס, לשעבר הכלכלן הראשי במחלקת המחקר של בנק ישראל ומייסד קבוצת הייעוץ והמחקר הכלכלי ERCG.

דבריו נאמרים על רקע דרישת התעשיינים להרחיב את סל ההטבות שהם מקבלים מהמדינה. משרד הכלכלה והתאחדות התעשיינים דורשים כעת לתת העדפה ליצרנים ישראלים עד פער מחיר של 15% במכרזים ממשלתיים לאספקת שירותים, בדומה לתקנה הקיימת בנוגע לאספקת מוצרים. בעקבות דרישה זו קיימו בשבוע שעבר ישיבה שר האוצר משה כחלון, שר הכלכלה והמסחר אלי כהן, נשיא התאחדות התעשיינים שרגא ברוש, יו”ר ההסתדרות אבי ניסנקורן והחשב הכללי רוני חזקיהו. בסופו של הדיון הודיע משרד האוצר כי הוחלט להקים צוות שיבדוק את השלכות העדפת תוצרת ישראלית.

“הגופים הנהנים ממדיניות זו בולטים בשטח ואפשר להצביע עליהם, לעומת זאת הקבוצות שנפגעות מהתקנות סמויות מהעין, אבל הן הרבה יותר רחבות, כך שהפגיעה במשק גדולה מהתועלת”, אומר בלס. “זה מצב שבו 100 עובדים נהנים מהתקנות, אבל 3 מיליון צרכנים ישלמו שקל אחד יותר. אולי לא נרגיש זאת, אבל הנזק גדול יותר. התפקיד של נבחרי הציבור והפקידות הבכירה הוא לשים את הזרקור על קבוצות גדולות שבהן כל אחד אולי נפגע בסכום קטן, אבל מדובר במיליוני אנשים — ולאו דווקא לבדוק מה יקרה לקבוצה קטנה של 100 איש, אף שהיא תעורר מהומה ותצא להפגנות”.

בלס נשכר בשבוע שעבר על ידי חברת UBSI, שעתרה בבקשה לבטל את החובה לרכש גומלין במכרזים להפעלת אוטובוסים. הפולמוס בסוגיה זו התחמם בשבועות האחרונים בעקבות מאבקם של המפעלים מרכבים והארגז נגד החלטת משרד התחבורה ומשרד האוצר לבטל את ההוראה המחייבת יבואני אוטובוסים לרכש גומלין בארץ, כלומר להרכיב את האוטובוסים באחד משני המפעלים הללו. בסוף אותה ישיבה בשבוע שעבר הודיע שר האוצר כי מסתמן שיישמר המנגנון המחייב רכש גומלין במכרזים להפעלת קווי אוטובוס.

על פי תקנות חוק חובת מכרזים, בכל מכרז לרכישת טובין שיפרסמו המדינה או תאגיד ממשלתי תינתן העדפה לספק של תוצרת הארץ, גם אם הוא יקר ב־15% מספק זר. כמו כן בכל מכרז בהיקף של 5 מיליון דולר ומעלה אם ספק זר זכה במכרז, הוא יידרש לבצע רכש גומלין בישראל בשיעור של 35% מסכום הזכייה במכרז.

ב־2014 הגיש בלס מחקר עב כרס לוועדה ממשלתית לבחינת התועלת שבתקנות העדפת תוצרת ישראלית והחובה לרכש גומלין. מסקנתו היתה כי הנזק למשק גדול על התועלת. באורח פלא המחקר שלו נגנז ולא פורסם מעולם לציבור, אף שהוועדה הוקמה בעקבות דו”ח של מבקר המדינה ב־2011, שקבע כי מאז 1995, אז תוקנו תקנות העדפת תוצרת מקומית, לא נבדקו לעומק השלכות המדיניות הזו.

התאחדות התעשיינים קיבלה לידיה את הדו”ח המלא של בלס, ובתוך שלושה חודשים הכינה דו”ח נגדי באמצעות הכלכלן דוד בועז, שהיה הממונה על התקציבים בשלהי שנות השמונים. דוח זה סותר את חוות הדעת של בלס שהוכנה במשך שלוש שנים. הדו”ח של בועז, המצדד בהעדפת תוצרת מקומית גלוי לציבור, וממנו אפשר ללמוד מעט על ממצאיו של בלס.

מחלוקת על עובדות

מדו”ח התעשיינים ניכר כי המחלוקת שלהם עם בלס אינה רק על המסקנה, אלא אף על הנתונים הבסיסיים ביותר. בלס הסיק כי העדפת תוצרת הארץ תרמה ב־2012 בסך הכל 22 משרות למשק. בדו”ח הנגדי נטען כי הערכות האלה שגויות, שכן בלס העריך שהיקף הרכש הציבורי עמד באותה שנה על 67 מיליארד שקל, ואילו בועז טען כי הוא עמד על 126 מיליארד שקל. לטענת התעשיינים, העדפת תוצרת מקומית הוסיפה באופן ישיר למשק 197 משרות.

פרופ' אשר בלס צילום: אלכס קולומויסקי

מחקר של התאחדות התעשיינים מצא כי מדיניות רכש הגומלין הוסיפה 197 משרות למשק ב־2012. מחקר שלך מצא כי התוספת עמדה על 22 בלבד, איך אתה מסביר את הפערים הללו?

"השאלה היא מה בדיוק נספר. האם כוללים בנתונים בינוי, שירותים, ביטחוני, ומה זה בכלל רכש ציבורי ומה אינו ציבורי. המדידה אינה פשוטה, ולא כל גוף בהכרח יודע מה היקף הרכש שלו. לא בטוח שכל עירייה יכולה לדעת מה היקף הרכש שלה, מה היקף הרכש שבוצע בכלל דרך קבלני משנה שסיפקו לה שירותים ולכן לא נכללים בתקנות להעדפת תוצרת מקומית. המדידה לא פשוטה כי הנתונים גם לא מאורגנים בצורה שתאפשר למדוד, אבל אפשר לומר כי העבודה שעשינו היתה מאוד מקיפה. לא מדובר בדו”ח של 20 עמודים, כל השאלות שהיו אמורות לצוף נדונו במסגרת העבודה”.

ישראל חתומה על הסכמי סחר עם עשרות מדינות שאוסרים עליה להפלות לרעה חברות שלהן. מול אילו מדינות אפשר להפעיל את מדיניות העדפת תוצרת ישראלית?

“לא ניתן לנקוט אפליה כלפי השוק האירופי וארצות הברית, זה רלוונטי רק כלפי ארצות אחרות שאיתן יש לישראל יחסי סחר. בעבר דובר על אפליה בעיקר בהקשר של סין”.

התעשיינים טוענים כי מדינות רבות עדיין נוטות להעדיף את היצרנים המקומיים שלהן. מהי המגמה העולמית, והאם מלחמת המכסים של טראמפ תומכת בעמדתם?

"העדפת תוצרת מקומית אינה ניתנת למדידה כמו מחיר של מניה, שאתה יכול להגיד אם הוא ירד או עלה, זה קצת יותר מורכב. במגמה העולמית צריך להבדיל בין חסמים גלויים, שהם הטלת מכס, ובין חסמים סמויים. המאבק בין ארצות הברית לסין הוא בעיקר על הטלת מכסים, אבל רכש גומלין והעדפה של תוצרת מקומית זה חסם סמוי שאינו בצורת מכס.

“בפרספקטיבה ארוכת שנים המגמה היא ללכת לכיוון של פחות חסמים. זה לא שאי אפשר לחשוב שבתנאים מסוימים משהו מסוים יכול להועיל, אבל בסך הכל המגמה אצל כלכלנים באופן די גורף היא שהתוכניות האלה לא מועילות לכלכלה".

מדוע הצבת חסמים לסחורות זרות אינה מיטיבה עם הכלכלות המקומיות?

"מה עושה רכש גומלין? הוא אומר ‘אתם רוצים למכור בארץ, אנחנו נחייב אתכם לקנות תוצרת מקומית’. ראשית, נשאלת השאלה איך בכלל מודדים את הדבר הזה.

נניח שהספק הזר התכוון לקנות כאן ממילא, אז לא עשית בזה שום דבר. ואם הוא קנה בעבר, אז מה תמדוד בדיוק, את העלייה שלו אל מול העבר?

"מעבר לכך, בהנחה שמצליחים להכריח מישהו לקנות תוצרת מקומית, אף שהוא לא באמת התכוון לקנות כאן. האם אפשר להגיד שהיצרנים בחו”ל לא רציונלים, ואף שיש כאן עסקים טובים הם לא מתעניינים בהם כי הם עצלנים? זו תזה שקשה מאוד למכור. צריך להבין שיש מחיר לחובה שנטיל עליהם לקנות כאן. אם נחייב אותם לקנות דווקא כאן, זה יעלה את המחיר של היבוא כי הם יגידו שיש להם עלות נוספת שלא נלקחה בחשבון. אם זה המצב ברור שתהיה התייקרות של המוצר או השירות אותו הם מספקים לנו. השאלה היא אם נכון לשלם יותר בצורה לא כל כך שקופה, והאם זה מוצדק.

"על כל מכס אתה יכול לבוא ולומר שהוא משרת ומעודד את היצור המקומי, אבל המחקר הכלכלי מלמד שמכסים מונעים מהגופים במשק להתמחות ולהתמקד בדברים שבהם למשק יש יתרון יחסי, וזה דבר לא רצוי מבחינה כלכלית, משום שזה מעודד עסקים פחות יעילים ומדכא מישהו שהוא יותר יעיל”.

מה בנוגע להעדפת תוצרת מקומית על ידי תקנה שמאפשרת ליצרנים מקומיים להגיש הצעות יקרות ב־15% מהספקים הזרים?

"המחקרים בחו"ל מלמדים שהדבר הזה בהחלט מביא לנזקים. הם לא מרחיבים את התעסוקה, לא מרחיבים את התוצר, והשפעתם על המשק בסך הכל לא טובה. זה משפיע לרעה כי זה מטיל עלויות על כל הצרכנים במשק שמשלמים מחיר גבוה יותר, וזה מעודד תעסוקה והפניית מקורות ייצור לאותם ענפים פחות יעילים. ברור שההשפעה טובה לקבוצה קטנה שנהנית מהיתרון שהתקנות מקנות לה, אבל אז נשאל איך קורה שיש מדיניות שמיטיבה עם קבוצות מסוימות, מרעה עם אחרות ובנטו לא טובה".

שהטובים ביותר ינצחו

האם התוכנית “נטו תעשייה” תעודד צמיחה, והאם היא עדיפה על תקנות העדפת תוצרת מקומית?

"באופן כללי הדבר הטוב ביותר עבור הסקטור העסקי, והתעשייה בפרט, זה הפחתת מסים ויצירת אווירה עסקית טובה, בלי לנסות לבחור מי הטובים שזקוקים לעידוד. מגרש המשחקים צריך להיות מישור, ושהטובים ביותר יתגלו מתוך אותו משחק. המדינה צריכה לוודא שיש תשתיות ראויות, בתי משפט, שהבירוקרטיה מתאימה לצרכים האמיתיים".

עד כמה השיפור בדירוג האשראי ישפיע לטובה על הכלכלה הישראלית?

“השיפור בדירוג האשראי לאורך השנים הוא התפתחות חיובית, אבל במידה רבה כבר היתה קיימת ציפייה לכך. ככל שהדבר צפוי יותר, השפעתו מצטמצמת. באופן כללי דירוגי אשראי הם מעין אישור למה שכולם יודעים, לכן אין כאן כל כך אלמנט של הפתעה אלא אישור של תהליך".

אתה מייעץ למדינה במחלוקת שלה על תמלוגים שהיא גובה מכיל. מה למדת מההתנצחות הזו?

"ישראל צריכה לשקול הקמה של רשות תמלוגים משום שנדרשת מומחיות מיוחדת לסוגיות אלה. גופים כאלה קיימים במדינות אחרות, זה יוצר ודאות רגולטורית וטוב גם לסקטור העסקי. אם המדינה רוצה לעשות עבודה טובה בעניין, היא צריכה להקדיש לכך משאבים. במקרה של כיל הדבר הזה נעשה בעבר תחת החשבת הכללית הקודמת כי הבינו שהנושא מסובך, אבל זה לא תמיד נעשה. היום גוף עסקי צריך לעבוד מול אוסף של רגולטורים, כמה משרדי ממשלה, רשות המסים, מרכז ההשקעות. אם תקום רשות כזו תהיה מדיניות אחידה ורמת הוודאות תגבר".

הנגידה קרנית פלוג ביקרה את שר האוצר כחלון, ובמיוחד את תוכנית מחיר למשתכן, בטענה שהחלטותיו מתקבלות משיקולים פוליטיים. מה דעתך?

"אין ספק שנכון לשמור על בנק ישראל עצמאי. המחלוקת שקיימת בין הנגידה לשר האוצר בכלל, ובנושא הבנייה בפרט, זו לא תופעה ייחודית. בשעתו בנק ישראל והנגיד ביקרו את אריאל שרון בעת שכיהן כשר הבינוי. גם נשיא ארצות הברית ביקר לא מזמן את הנגיד על מדיניות הריבית. זה טבע הדברים. לכן חשוב שהנגידים יהיו עצמאים, יכולו להביע את דעתם ולנקוט מדיניות מתאימה".