דו"ח OECD: התוצרת החקלאית בישראל יקרה ב-16% מהממוצע בעולם

"מבנה התמיכות לחקלאים בישראל הוא המעוות ביותר במערב והוא ממסה בפועל את הצרכנים" - זו המסקנה המרכזית שעולה מדו''ח מדיניות החקלאות השנתית שפרסם אתמול (ג') הארגון לשיתוף פעולה ולפיתוח כלכלי (OECD).

בפרק שהקדישו לישראל, מומחי הארגון כתבו כי התמיכה של ישראל במגזר החקלאות נותרה כמעט זהה לאורך שני העשורים האחרונים, למרות מאמצים של ממשלות ישראל בתחום. הסקירה משווה בין השנים 2015‑2017 לשנים 1995‑1997.

לפי הדו"ח, התמיכה נותרה באותה רמה בעיקר בשל מדיניות הפיקוח על המחירים הנהוגה בישראל ומחסומי סחר כמו מכסי מגן - צעדים שננקטים פחות ופחות בשאר המדינות החברות בארגון.

לפי הנתונים, שיעור התמיכה שמקבלים חקלאים בישראל דומה מאוד לממוצע בארגון - 17.3% מהכנסות החקלאים בישראל מגיעות מהממשלה, לעומת 18.2% ממוצע ה־OECD, נכון ל־2015‑2017.

הפער בין ישראל לשאר המדינות החברות בארגון ניכר בשינוי שנרשם במהלך שני העשורים האחרונים: בממוצע, מדינות הארגון צמצמו באופן דרמטי את התמיכה, מ־29.6% ב־1995‑1997, לעומת שיעור כמעט זהה לשיעור התמיכה כיום בישראל באותה תקופה - 20.7%.

הדו"ח מפרט גם את אופן מתן התמיכה. לפי הנתונים, 88% מהתמיכה לחקלאות בישראל ניתנת ישירות לחקלאים עצמם, לעומת 70% בממוצע בקרב מדינות הארגון. השיעור הזה ממקם את ישראל במקום החמישי בקרב מדינות המערב מבחינת משקל הסיוע הישיר לחלקאים מכלל התמיכה הניתנת לחקלאות.

אולם הנתון המטריד באמת נוגע להשפעה של הכסף שהמדינה משקיעה בחקלאות. לפי הדו"ח, 91% מהתמיכה הממשלתית בחקלאות גורמת לעיוותי שוק, שפוגעים בצרכן ומהווים סוג של מס בלתי נראה עבורו. מדובר בשיא בקרב מדינות הארגון, שאותו חולקת ישראל עם טורקיה ודרום קוריאה.

בנוסף, שיעור התמיכה המעוותת בחקלאות רק גדלה בעשרים השנים האחרונות, מ־85% בשנים 1995‑1997. באותה תקופה, בשאר מדינות ה־OECD נרשמה מגמה הפוכה, משיעור תמיכה מעוותת של 74% לפני שני עשורים לכ־51% כיום.

בדרך כלל, כאשר כלכלני ה־OECD מדברים על עיוותים בשוק, הכוונה היא לתמיכה ממשלתית במחיר. תמיכה זו מוגדרת כערך הכספי השנתי של העברות כספיות מצרכנים ומשלמי המסים לחקלאים הנובעים ממדיניות ממשלתית. העברות אלה יוצרות פער בין מחירים של מוצרים בשוק מקומי לבין מחירם בשוק הסחורות הבינאלומי. לפי הדו"ח, התמיכה במחירי הסחורה החקלאיים הם האלמנט העיקרי בתמיכה הממשלתית בחקלאים.

דו"ח הארגון מסביר בדיוק כיצד כל העיוותים הללו פוגעים בכיסו של הצרכן הישראלי. "המחירים האפקטיביים המתקבלים על ידי החקלאים עדיין גבוהים בממוצע ב־16% מהמחירים בעולם; קיימים עדיין פערים גדולים בין המחירים המקומיים לבין מחירים בעולם בכל הקשור לסחורות החקלאיות, לרבות פערים של 65% במחירי העופות ושל 101% במחירי הבננות", קובעים באופן חד־משמעי כלכלני הארגון.

תקופה מכרעת לחקלאות הישראלית

הדו"ח של ה־OECD מגיע בתקופה קריטית ורגישה במיוחד עבור מקבלי ההחלטות בישראל, שדנים בימים אלו ממש על עתידו של משקי החלב והעופות. אבי שמחון, יו"ר המועצה הלאומית לכלכלה ויועצו הכלכלי של ראש הממשלה בנימין נתניהו, פרסם השבוע דו"ח דרמטי שבו הוא ממליץ לבצע "ליברליזציה מלאה של משק החלב וביטול התמיכות העקיפות, בדמות מכסות ייצור ומכסים".

לפי שמחון, שקיבל אור ירוק מנתניהו, אם תתבצע ליברליזציה מוחלטת של השוק, הדבר "צפוי להשפיע לחיוב על המשק במספר אופנים, לרבות הגדלת היעילות והפחתת המחירים". שמחון טוען כי ללא ביצוע השינויים שעליהם הוא ממליץ, "יישמרו ויתקבעו העיוותים, הנובעים ממנגנון המכסות והמכסים. בפרט, מתקבע המשך התמיכה ברפתות המאופיינות ביעילות נמוכה, וכתוצאה מכך נשמר המחיר הגבוה לצרכן והפגיעה בהיקף המוצרים ובמגוון הזמין לו".

לעומת זאת, לדברי שמחון, "ליברליזציה תביא לפתיחת המשק לייבוא חופשי, תעודד תחרות לייצור המקומי, תוריד מחירים, תשפר את איכות המוצרים ותגדיל את המגוון הזמין לצרכן".

הדו"ח תומך בטענות של שמחון, ואף מספק נתונים ספציפיים למשקי החלב והעופות בישראל. ראשית, כלכלני OECD קובעים כי יצרני העופות והחלב נהנים מהרמה הגבוהה ביותר של תמיכה במחירים בישראל - כמחצית מהתמיכה הממשלתית לחקלאות בשנים 2015‑2017. יחד עם הבננות, חלב ועופות זוכים לכ־85% מהתמיכה הממשלתית בענף החקלאות הישראלי.

הפערים מול שאר מדינות הארגון בתחום זה הם דרמטיים. בממוצע, במדינות ה־OECD רק כ־16% מהכנסות החקלאים מחלב מגיעות מתמיכה ממשלתית, לעומת כ־38% בישראל. במקרה של העופות המצב של הצרכן הישראלי עוד יותר גרוע: התמיכה מגיעה ליותר מ־32%, לעומת 9% בממוצע במדינות ה־OECD - יותר מפי שלושה.

ב־2014 ביטלה ישראל את המכס על עגלים, ובארגון מציינים את המהלך כ"צעד בכיוון הנכון", אך טוענים כי אינו מספיק וכי יש להרחיבו לסחורות נוספות. "ישראל מטילה עדיין מכסים גבוהים מאוד על מוצרים כמו מוצרי חלב, ביצים ופירות וירקות מסוימים, שניתן להסירם בהדרגה ולהחליפם, במידת הצורך וכאמצעי זמני בלבד, בתשלום ישיר", נכתב בדו"ח.

עוד מציינים בארגון כי מערכת המכסים הישראלית על החקלאות אינה פשוטה דיה וקוראים להימנע ממכסים שאינם אחוז ממחיר המוצר.

מימין: שר האוצר משה כחלון: תמיכה לא אפקטיבית. יו"ר המועצה הלאומית לכלכלה אבי שמחון: תומך בליברליזציה מלאה. שר החקלאות אורי אריאל: מפגרים מאחורי מדינות המערב צילום: עומר מסינגר, גיא אסיאג,

ומה כל התמיכה הזאת נותנת לצרכן?

ב־OECD בדקו גם מה בדיוק מקבלים הצרכנים בכל מדינה בתמורה לתמיכה שכספי המסים שלהם נותנים לחקלאים.

לפי ממצאי הארגון, כמעט בכל מדינות המערב הצרכן נותן יותר משהוא מקבל, כך שבפועל הוא ממוסה על ידי מערכת התמיכה בחקלאות. בישראל, שיעור המס הזה עומד על 12.3%, מהגבוהים ביותר בקרב מדינות הארגון. לשם השוואה, בממוצע בארגון מגיע המס הזה ל־7.5% ובמדינות האיחוד האירופי ל־4% בלבד.

בהשוואה היסטורית נרשם שיפור משמעותי, לעומת שיעור של כ־19% בשנים 1995‑1997. אולם גם במקרה זה ישראל מפגרת מאחורי מדינות ה־OECD בכלל והאיחוד האירופי בפרט.

כלכלני הארגון קוראים בדו"ח לממשלת ישראל "להמשיך ולהגביר את מאמציה לצמצם את הנטל הרגולטורי ולשפר את השקיפות והתחרותיות בתחום. התקדמות בתחומים אלה לא רק תקטין את עלויות ותעודד את הסחר, אלא גם תפחית את העלויות לתעשיית עיבוד המזון ולצרכנים הסופיים של מוצרי מזון".

עוד עולה מהדו''ח כי סך התמיכה בחקלאות מהתמ"ג נותר יציב, כ־0.5%, מעט מתחת לממוצע ה־OECD העומדת על כ־0.66% מהתמ''ג. עם זאת, הדו''ח מספק נקודת ייחוס נוספת, והרבה יותר רלבנטית, לאמידת התמיכה בחקלאות: היקף התמיכה ביחס לתוצר החקלאי, כלומר התוצר של ענף החקלאות מתוך התמ''ג. בבחינת התמיכה בחקלאות בהיבט הזה התמונה משתנה. ב־2015‑2017 התמיכה ביחס לתוצר הגיעה בישראל ל־39.4%, לעומת 42.4% ב־OECD. לשם השוואה, ב־1995‑1997 היחס הזה בישראל עמד על 47.7% וב־OECD על 55.5%.

לול תרנגולות. תמיכה גדולה במיוחד צילום: עמית שעל

למרות הכל, יש גם נקודת אור

לא הכל שלילי ושחור בדו"ח של הארגון. לפי כלכלני ה־OECD, שיעור הצמיחה בפיריון בחקלאות הישראלית גבוהה מהממוצע העולמי, בניגוד לפיריון הכללי בישראל, שהוא מבין הנמוכים בעולם המערבי.

הפיריון הגבוה בחקלאות נובע מטכנולוגית מתקדמות, השקעות במחקר ופיתוח, מיומנויות ניהוליות הגבוהות של חקלאים ישראלים והיעילות היחסית של המוסדות הממשלתיים המטפלים בחקלאות.

עם זאת, גם בסעיף זה יש מקום לדאגה: ממשלות ישראל היו בעבר השיאניות מקרב מדינות המערב בהשקעות ציבוריות במו''פ חקלאי, עם 3.4% מהתוצר החקלאי ב־1996. אלא שב־20 השנים האחרונות שיעור זה ירד לרמה של 2.6% מהתמ''ג החקלאי - וישראל ירדה למקום התשיעי ברמת ההשקעה במו"פ החקלאי.

הדו"ח מתייחס גם למשק נוסף שקשור בקשר הדוק לחקלאות: משק המים. לפי כלכלני OECD, משק המים של ישראל אפשר לקיים ענף חקלאות יצרני תחת מחסור עז של מים. עם זאת, בארגון מתריעים כי הרפורמה במחירי המים לחקלאות עשויה להפחית את מידת החופש והגמישות של הממשלה לנהל את משק המים העתידי המיועד לחקלאות.

לפי ה־OECD, על ידי יישום של תעריפי מים אחידים, המערכת אינה מאפשרת לשקף הבדלים אזוריים במחירי מים מתוקים, שכן היא מותירה את הגבלת הקצאת המים ככלי המדיניות המרכזי הנותר להתאמה לתנאי אקלים אזוריים. מדיניות זו, נכתב בדו"ח, הופכת את מערכת המים לגמישה פחות במצב של שינוי אקלימי גובר. ב־OECD כותבים כי הקלות בסחר בהקצאות המים יכולות לסייע בשיפור היעילות והגמישות של המערכת.