מכוני הבקרה להליכי תכנון ובנייה: התחיל מרפורמה מצילת חיים, הידרדר לאנרכיה

ארבעת הגברים הללו הם השריד היחיד לקבוצה של 150 אנשים אופטימיים, שלפני כשנתיים הביעו עניין בהקמת מכוני בקרה פרטיים לרישוי ופיקוח על הבנייה, בעקבות קול קורא שפרסמו מינהל התכנון ומשרד האוצר. הם צלחו לא מעט מכשולים, כמו שנגזר על כל מי שמקים עסק מסוג חדש בישראל; וכעת הודיע משרד האוצר כי הוא מבקש לדחות את הפעלת המכונים, זו הפעם הרביעית, ולהתיר להם לפקח רק על בניית בנייני מגורים בלבד, ורק עד גובה של 29 מטר, כתשע קומות. ארבעת המנכ"לים של מכוני הבקרה החדשים מחו נמרצות, אבל ללא הועיל: ועדת הפנים והסביבה, בראשות ח"כ יואב קיש (הליכוד), אישרה לבסוף את בקשת האוצר — בכפוף למתווה של תמרוץ כספי לקבלנים שבכל זאת יפנו למכונים, וליצירת "רשת ביטחון" של הכנסה מובטחת מינימלית עבור מכוני הבקרה עצמם. נקבע כי כל מכון שכבר הוסמך יזכה בדמי הקמה בסך 150 אלף שקל; ואילו בשנה שמתחילה ב־1 באפריל 2018 ומסתיימת ב־1 באפריל 2019, תדאג המדינה להכנסה מינימלית של 100 אלף שקל בחודש לכל מכון.

החניון שקרס ברחוב הברזל ברמת החייל, 2016. "לרשויות אין יכולת לבדוק איתנות הנדסית" צילום: דנה קופל

אלא שכל יום שחולף מגדיל את היקף ההוצאות, שעיקרן תשלום שכירות על משרדים שאינם פעילים ומתן שכר לבקרים שאינם עובדים. לדברי אבנר עציון, מנכ"ל מכון ניסים שוקר שאמור להיפתח בירושלים, הוצאות ההקמה של המכון בניהולו מסתכמות בקרוב למיליון שקלים, והכנסות בינתיים אין. "רשת הביטחון שהמדינה מציעה שקולה להיקף פעילות של כ־180 תיקים שהיו מגיעים לכלל המכונים ברמה הארצית, כשהמודל שעל בסיסו נבנו המכונים צופה 1,200 תיקים בשנה בשלב הראשון", אומר עציון. "הבטחת הכנסה של 1.2 מיליון שקל בשנה רחוקה מלהיות מספקת, כשהמכון זקוק להכנסות של 3.5 מיליון שקל רק כדי להגיע לאיזון. אני לא אומר שאין היגיון מסוים ברצון להכניס את המערכת לפעילות באופן הדרגתי, אבל זה היה צריך להיאמר בשלבים מוקדמים הרבה יותר, לא רגע לפני קבלת הרישיונות ותחילת העבודה. כרגע אנחנו בין הפטיש לסדן".

בשנתיים האחרונות כילו עציון וחבריו את זמנם וכספם במבוך הביורוקרטיה. כך למשל, הם נדרשו לגייס בעלי מקצוע שאינם קיימים בישראל, בעלי חובת הסמכה מטעם שלל גופים ממשלתיים (פיקוד העורף, רשות הכבאות והמשרד להגנת הסביבה), שחלקם מעולם לא העניקו הסמכות שכאלה. לאחר מכן, הם נדרשו להתקשר בחוזי העסקה עם קומץ בעלי המקצוע שניתן להעסיק בתחום, לשכור משרדים, לעמוד בסטנדרטים המחמירים של הרשות הלאומית להסמכת מעבדות, וכעת עליהם להמתין לקבלת הרישיון להתחיל לפעול מטעם שר האוצר.

בינתיים, כאמור, המונה דופק: על פי המתווה ההדרגתי שהמדינה מציעה למכונים, מתוכננת להם עוד שנה של הפסדים, בהיקף של כ־1.5 מיליון שקל, שיתווספו לכסף שכבר השקיעו — כמיליון שקלים, מי יותר ומי פחות.

קריסת אולמי ורסאי, ירושלים 2001. האסון שהניע את התהליך צילום: מאיר פרטוש

"מבחינתנו, ההחלטה של מטה הדיור וועדת הפנים מהווה צעד חד־צדדי שיחייב אותנו לחשב מסלול מחדש", אמר ל"כלכליסט" מנכ"ל אחד המכונים. "כל האופציות על השולחן, כולל החלטה שחותכים הפסדים וסוגרים".

אך מצוקתם של בעלי המכונים היא רק חלק קטן מהסיפור; הסיפור הגדול יותר הוא גרירת הרגליים של המדינה בביצוע רפורמה שכבר הוגדרה חיונית ומצילת חיים, ובעקיפין עשויה לסייע גם להאיץ את קצב התחלות הבנייה.

מאולמי ורסאי עד גדעון סער

בשנים האחרונות, כשמשרד האוצר מנסה כל דרך אפשרית להוריד את מחירי הדיור, קודמה תוכנית המכונים בעיקר כאמצעי לזרז את לוחות הזמנים בהיתרי בנייה. כיום, כשיזם מגיש לוועדת תכנון מקומית בקשה להוצאת היתר בנייה, התהליך עד קבלת ההיתר המיוחל נמשך חצי שנה במקרה הטוב, או שנה וחצי במקרה הרע. לעומת הוועדות, המכונים מחויבים לספק תשובה בלוחות זמנים מהירים: עד חודש וחצי במקרה שבו הבקשה הוגשה בדיוק בהתאם לתוכנית, ועד שלושה חודשים כשהיזם ביקש הקלה המקנה לו תוספת זכויות בנייה.

אבנר עציון, מנכ"ל מכון בקרה: 150 איש עברו את הקורס של מינהל התכנון. אנחנו ומכונים נוספים זימנו אותם לראיונות, ולתדהמתנו גילינו שרוב מי שעבר את הקורס לא מתכוון לעבוד בזה" צילום: אלכס קולומויסקי

"אם התוכנית עומדת בתנאי סף, היא עוברת מסלול קצר מאוד, של 45 עד 90 יום, עד לדיון בוועדה", מסביר האדריכל אבנר אקרמן, מהנדס העיר נתניה, המכהן במקביל גם כיו"ר איגוד מהנדסי הערים. "45 יום זה הזמן המרבי לדיון בבקשה שאין בה הקלות, מה שנקרא המסלול הישיר, ו־90 יום אם יש מסלול להקלה. כלומר, אחרי 90 יום לכל היותר היזם מגיע לדיון בוועדה – ומקבל את ההחלטה שלה בתוך שלושה ימים נוספים".

לאחר קבלת אישור ההיתר מתחיל שלב נוסף, אולי החשוב ביותר מבחינת בטיחותם של המשתמשים במבנה, המכונה "בקרת תכן הבנייה" — כלומר בדיקת איכותה, בין היתר על ידי מהנדס קונסטרוקציה המועסק על ידי המכון. סוג זה של בקרה כלל אינו קיים כיום בוועדות המקומיות. לשלב זה מוקצים 30 יום נוספים, ואזי, אם אכן הכל תקין, היזם מקבל את אישורו הסופי של המכון, ורשאי לעלות על הקרקע ולהתחיל לבנות.

ח"כ תמר זנדברג: "אני חוששת שכפי שאירע עם הקמת תאגידי המים, גם במקרה זה ימצא הציבור כי הוא משלם ביוקר על שירות שספק רב אם הפך להיות איכותי או יעיל יותר" צילום: עומר מסינגר

ואולם במקור, המוטיבציה שמאחורי הקמת המכונים היתה שונה: שיפור הבטיחות של המבנים החדשים. אירוע המפתח היה בליל 24 במאי 2001, אז נפלו אל מותם 23 מאורחי חתונה שנערכה באולמי ורסאי בירושלים ומאות נפצעו, כשרצפת האולם שבקומה השלישית התמוטטה. ימים אחדים לאחר מכן הורה ראש הממשלה דאז אריאל שרון על הקמת ועדת חקירה ממלכתית לבדיקת בטיחות הבנייה בישראל, בראשות השופט בדימוס ורדי זיילר.

בדצמבר 2003 סיימה הוועדה את עבודתה ופרסמה סדרה של המלצות, ובהן הקמת מכוני בקרה מקצועיים־פרטיים לבקרת המרכיבים ההנדסיים של בקשת היתר בנייה. כיום, בקשות להיתר בנייה מוגשות לרשויות המקומיות. הרשות אמנם בודקת את מידת ההתאמה של המבנה החדש לתוכנית המאושרת במקום, אך אינה יכולה לבדוק את מידת האיתנות ההנדסית של המבנה, ונאלצת להסתמך על חתימת המהנדס מטעם היזם בנושא. את המצב הזה ביקשה ועדת זיילר לשנות.

שנה וחצי לאחר מכן נכללה הקמת מכוני הבקרה גם בהמלצות ועדת היגוי שהוקמה ליישום מסקנות הוועדה, וכעבור עוד שנה וחצי, בדצמבר 2006, קיבלה הממשלה החלטה על אימוץ ההמלצות. מנקודה זו החל התהליך לחקיקת החוק להקמת מכוני הבקרה להתגלגל באיטיות. ראשית המהלך נכלל בין סעיפי רפורמת ענק לכלל תחומי התכנון והבנייה, שגובשה בין 2009 ל־2013, אך נקברה. ב־2013 מונה גדעון סער לתפקיד שר הפנים, והחל לקדם רפורמה בהיקף מצומצם יותר בתחום התכנון – שכללה את מכוני הבקרה.

קריסת גשר המכבייה, 1999. המכונים מחויבים בבדיקת הקונסטרוקציה צילום: אורן אגמון

בשלב זה, הנימוק הבטיחותי שבגינו המליצה ועדת זיילר על הקמת המכונים כעשור קודם לכן כבר כמעט נשכח, ומוטיבציה חדשה ובוערת פי כמה הניעה את סער ואת הממשלה כולה להקים את מכוני הבקרה: הצורך להגדיל את היצע הדירות במהירות, על רקע מחירי הדיור המאמירים. זאת, מאחר שמעבר להיבט ההנדסי־בטיחותי, המכונים גם מספקים פתרון לאחד החסמים המשמעותיים בשרשרת הייצור של דירה — חסם הרישוי.

מיד עם כניסתו לתפקיד הודיע שר הפנים לשעבר סער כי יקדם את הנושא, בשל חשיבותו. ואכן, פחות משנה לאחר מינויו, במארס 2014, כבר אושר חוק שקבע כי יוקמו מכוני בקרה פרטיים כדי "להביא לייעול הליכי הרישוי ולשיפור באיכות הבנייה במדינה". עוד קבע החוק כי מכון בקרה עשוי להיות חברה פרטית שהתאגדה בישראל לצורך הפעלת מכון, וכן יכול לקום במסגרת גוף ציבורי או ציבורי למחצה, כדוגמת רשות מקומית או גופי תשתיות. את הליך החקיקה וההקמה הובילה מטעם מינהל התכנון עו"ד שירה ברנד, מי שהיתה סגניתה ויד ימינה של מנהלת מנהל התכנון באותה עת, בינת שוורץ.

שר הפנים לשעבר גדעון סער הודיע עם כניסתו לתפקיד כי יקדם את החוק לפתיחת המכונים, וזה אכן אושר פחות משנה לאחר מכן. המטרה, על פי החוק היא "לייעל את הליכי הרישוי ולשפר את איכות הבנייה" צילום: עמית שעל

במסגרת ההקמה נדרשה הכשרת בקרים, עיסוק שעד הקמת המכונים כלל לא היה קיים בישראל, ושאמורים להוות את רוב העובדים במכונים הללו. חלק מהבקרים נדרשים להיות בעלי הסמכה מיוחדת מצד הגופים שצריכים לתת אישור בתהליך הוצאת היתרי בנייה – רשות הכבאות, פיקוד העורף, המשרד להגנת הסביבה ומשרד הבריאות.

"אם עד היום מבקש ההיתר היה צריך להסתובב כמו פורפרה בין רשויות וגופים שונים כדי לקבל את ההיתרים הנדרשים, מכון הבקרה שם לזה סוף", אומר אקרמן. "זה 'וואן־סטופ־שופ' שבו יהיה ניתן לקבל את כל האישורים או ההערות. יכולים להגיד לך 'פה חישבת את המדרגות בצורה לא תקנית, כאן נדרש שיפור נוסף', וכן הלאה, ואתה תתקן ותחזור, אבל הכל בלוחות זמנים מהירים הרבה יותר".

לדברי אקרמן, בוועדות התכנון המקומיות של הערים ישנו קונצנזוס לגבי נחיצות המכונים. "זו הדעה הרווחת אצל כל מהנדסי הערים. כולם חושבים שנכון שתהיה בקרה על נושאים שלא נבדקו עד היום, כמו איכות התכנון ההנדסי של המבנה. זה דבר הכרחי. מעבר לכך, זה מקצר את לוחות הזמנים עבור היזמים והופך את המערכת לידידותית הרבה יותר".

מהנדס העיר נתניה, אבנר אקרמן: אם עד היום מבקש ההיתר היה צריך להסתובב כמו פורפרה בין רשויות וגופים שונים כדי לקבל את ההיתרים הנדרשים, מכון הבקרה שם לזה סוף. זה 'וואן־סטופ־שופ'" צילום: חיים לשם

"התוכנית התפזרה לגמרי"

אם כן, הרפורמה שנחקקה היתה אמורה לשפר משמעותית את בטיחות הבנייה מצד אחד, ולקצר לוחות זמנים מצד אחר. מה השתבש בשלב היישום? כמעט הכל. "התוכנית התפזרה לגמרי", אומר גורם ממשלתי שהיה מעורב בהליכי החקיקה. "ההצלחה שלה היתה תלויה בשיתוף פעולה של הרבה מאוד גורמים, כמו רשות הכבאות, פיקוד העורף והמשרד להגנת הסביבה, שהיו אמורים להסמיך בקרים מטעמם, אבל זה לא קרה. הגופים לא הסכימו על שום דבר, ונוצרה אנרכיה".

עוד אומר הגורם כי גם לפרישתה ב־2016 של מנהלת מינהל התכנון לשעבר בינת שוורץ מתפקידה, בדיוק בתקופה שבה היה צריך להפעיל את מרב הלחץ על גופי הממשלה כדי לרתום אותם למהלך, היתה השפעה שלילית.

נראה כי שורש הכישלון טמון בניסיון לכנס במקום אחד מספר רב מאוד של גופים המעורבים באישורים להיתרי בנייה — חברת החשמל, רשויות הניקוז, מקורות, רשות העתיקות ועוד. יוזמת הממשלה, שלפיה גופים אלה יכשירו בקרים שיעבדו במכוני הבקרה, ולצד זאת יתפרקו מחלק גדול מסמכויותיהם כמי שעד כה אישרו בעצמם כל פרויקט ופרויקט – נתקלה בהתנגדות והצבת מכשולים במקרה הטוב, ובסירוב והתעלמות במקרה הרע.

קריסת המרפסות בפרויקט של גינדי בחדרה, 2013. אגרת הבדיקה תעלה עשרות אלפי שקלים צילום: נמרוד גליקמן

החקיקה התיישרה עם רוח הדברים ואפשרה לעוד ועוד גופים לפטור עצמם מהצורך להכשיר בקרים, עד שבסופו של דבר נותרו שניים בלבד שהכשירו בקרים: רשות הכבאות ופיקוד העורף. יזם שיפנה אל מכון הבקרה אכן יוכל לקבל אישורים מטעמם של שני הגופים הללו, אך לא יוכל לקבל שירות מצד גופים נוספים רבים שאישורם נדרש.

כיום חוששים במשרד האוצר כי במקום לפשט את הביורוקרטיה מכוני הבקרה עלולים להוסיף לה – הם יהיו עוד גורם שאת אישורו יצטרכו הקבלנים לקבל, ואף לשלם לו אגרה בסך של עשרות אלפי שקלים לפרויקט. בתקופה שבה מנסים באוצר להפחית את עלויות הבנייה ואת מחירי הדיור – הפעלת מכוני הבקרה בתצורה זו היא הדבר האחרון שהם צריכים.

16 עד 20 אלף שקל לבקר

המקימים של מכוני הבקרה, שהצליחו לשרוד את השנתיים האחרונות, עברו תהפוכות ומהמורות רבות, כפי שמעיד אבנר עציון, מנכ"ל מכון "ניסים שוקר", הממוקם בירושלים. את המכון הקים בעל חברת הייעוץ ההנדסי וניהול הפרויקטים ניסים שוקר, שהחליט להרחיב את תחום פעילותו בעקבות הקול הקורא.

לדברי עציון, "כשהתחילו להתגלגל הידיעות שהממשלה מפתחת את התחום החדש, בעל החברה החליט שזה תחום שמעניין אותו". בעקבות כנס המציעים ולאחר כמה ימי התלבטויות החליט שוקר שהוא בפנים, והמכון החל בתהליך גיוס הצוות, שהתברר כמורכב למדי. במכון הבקרה עובדים שני סוגי בקרים: בקרים "כלליים", בעלי תואר באדריכלות או הנדסה שעברו קורס של מינהל התכנון, אך אינם מוסמכים על ידי גוף נוסף; ולצדם בקרים שעברו הסמכה באחת היחידות הממשלתיות הלוקחות חלק בהכשרת אנשי המכון. כיום מדובר כאמור בשתיים בלבד — רשות הכבאות ופיקוד העורף.

סגנית מנהלת מינהל התכנון לשעבר, שירה ברנד הובילה את הליכי החקיקה וההקמה של המכונים. בעקבות לחצים של גופים שסירבו להאציל סמכויות למכונים, אפשרה החקיקה לרבים מהם לא להכשיר בקרים

"150 איש עברו את הקורס של מינהל התכנון", מספר עציון. "אנחנו ומכונים נוספים כמונו התחלנו לחזר אחריהם. זימנו אותם לראיונות, ניסינו להיפגש איתם, ולתדהמתנו גילינו שרוב מי שעבר את הקורס לא מתכוון לעבוד בזה, לפחות לא במשרה מלאה. אתה שואל את עצמך 'למה הם עשו את הקורס?', אז מתברר שקודם כל הוא היה בחינם, ואנשים אוהבים להעשיר את עצמם ואת המקצועיות שלהם; אחרים חשבו שזה יעזור להם להתברג בתפקידים הקשורים בנושא בהמשך".

גם סוגיית השכר, לדברי עציון, לא היתה פשוטה כלל וכלל. "לבקרים צריכות להיות לפחות שלוש שנות ניסיון באדריכלות או הנדסה, ומנהלי בקרת תכן ומנהלי בקרת ביצוע צריכים להיות בעלי עשר שנות ניסיון. אתה מתחרה במשרדי האדריכלות והתכנון המובילים על כוח האדם הזה.

"לפני כמה שנים נערך עבור הכנסת ניתוח כלכלי של עלות הקמת המכונים, ונאמר שם שבקר ישתכר בממוצע 12 אלף שקל. אשמח שמישהו ימצא לי את הבקר הזה. רמת השכר שאנחנו, ואני מניח שגם שאר המכונים, מציעים נעה בין 16 ל־20 אלף שקל". עציון מוסיף כי איתור בקרים בעלי הסמכות מצד פיקוד העורף והכבאות היה מורכב אף יותר, מאחר שהסמכות שכאלה כמעט שלא נעשו.

במקביל, החלו המכונים לנוע במסלול הארוך והמייגע של ההסמכה, שנעשית על ידי הרשות הלאומית להסמכת מעבדות, ומהווה תנאי לקבלת רישיון הפעלה ממשרד האוצר. "זה הליך ארוך וכבד מאוד, כלכלית וגם פיזית, שדורש השקעה רבה. אנחנו, ברוך השם, צלחנו אותו, ונכון לעכשיו יש ארבעה כמונו ועוד שניים שקרובים מאוד להסמכה".

ואולם, לפחות במשרד האוצר הנוכחי לא מוכנים לשמוע על שום אפשרות אחרת מלבד תחילת הפעלה הדרגתית של המכונים, כדי שלא ייווצר מצב שבו אלה ייתקלו בקשיים בחודשי העבודה הראשונים – ויעכבו את כל ענף הבנייה למגורים בתקופה שבה הגדלת היצע הדירות היא היעד הממשלתי החשוב ביותר.

גוף נוסף שהפעיל לחץ למען הפעלה הדרגתית של המכונים היה התאחדות בוני הארץ – הגוף היציג של הקבלנים והיזמים בענף הבנייה. נציגי ההתאחדות, שהשתתפו ברבים מהדיונים שנערכו בכנסת ובממשלה, דרשו לשנות לא מעט מההחלטות הקשורות במכונים, ובכלל זה קראו להפעלה הדרגתית שלהם.

אף שדרישתם נענתה, לקבלנים יש השגות נוספות על החוק. כך למשל, ההתאחדות טוענת כי אם יתגלעו חילוקי דעות בין מתכנן הפרויקט לבין המכון לגבי תהליך העבודה או שיטת הבנייה של הפרויקט, או בין הקבלן לבין המכון, הפרויקט ייתקע, שכן החוק אינו מציע פתרון למקרים שכאלה.

ביקורת מכיוון אחר לגמרי מותחת יו"ר מרצ ח"כ תמר זנדברג, שהתנגדה להקמת המכונים עוד בימי חקיקת הרפורמה, ב־2014. לטענת זנדברג, הקמת המכונים היא עוד מהלך להפרטת שירות שבעבר ניתן על ידי המדינה או הרשות המקומית, באופן שייקר אותו משמעותית עבור הציבור. "אני חוששת שכפי שאירע עם הקמת תאגידי המים, גם במקרה זה ימצא הציבור כי הוא משלם ביוקר על שירות שספק רב אם הפך להיות איכותי או יעיל יותר", אמרה ל"כלכליסט". "מדובר בתוספת עלויות של עשרות אלפי שקלים לפרויקט, והדבר יבוא לידי ביטוי בתוספת של אלפי שקלים למחיר דירה".

גם ברשות הכבאות, שהכשירה עד כה כ־50 בקרים עבור המכונים, עדיין לא שככה ההתנגדות לעצם קיומם. "אני עדיין חושב שמצב שבו הקבלן יגיע לקבל אישורים במשרדי רשות הכבאות עדיף בהרבה על מכון הבקרה", אומר טפסר בכיר חיים תמם, ראש אגף בטיחות אש. "אני מקווה שהקבלנים יצביעו ברגליים ויגיעו אלינו".

מפתיע לשמוע. אתם הרי הכשרתם את הבקרים, אתם לא סומכים עליהם?

"זה נכון, אבל אני חושש שזו לא היתה אותה רמה של טיפול והיכרות עם החומר. אני לא יכול להיות סמוך ובטוח שהמכונים יקפידו על הדגשים הבטיחותיים שלנו באותה רמה שאנחנו עושים זאת. יכול להיות, למשל, שבשל תחרות בין המכונים על לב הקבלנים, הם יהיו פחות קפדניים".

מבחינתו של עציון, המבקרים מפספסים את החזון, שאפשר לראות אותו מתגשם במערכת מכוני הבקרה בבריטניה: תחנת חובה בקורס ההכשרה של הבקרים. "כולם חוזרים משם מתפעלים, לאור שיתוף הפעולה ההדוק בין הקבלן לבקר, שזה החזון שעומד בבסיס העניין הזה. שם הקבלנים עומדים ומצפים לבואו של הבקר שיאיר את עיניהם ויעיר להם על טעויות שייתכן שאירעו. יש סימביוזה טובה שהתפתחה במשך עשרות שנים של עבודה משותפת. בנו, בשלב זה, נוהגים כבהכרח בל יגונה במקרה הטוב, והכרח שכן יגונה במקרה הרע".

במינהל התכנון, שיזם את רפורמת מכוני הבקרה, וליווה את הקמתם, סירבו להתייחס לכתבה. ממשרד האוצר נמסר: "מכוני הבקרה יתחילו לפעול במתכונת מצומצמת ב־1 באפריל, כדי להכניס את הרפורמה ברישוי באופן מדורג וסדור".