מבקר המדינה: המדינה ויתרה לאייפקס על מסים במיליארד שקל ממכירת תנובה

מיליארד שקל - זה הסכום שהפסיד הציבור מהפטורים הנדיבים שקיבלה קרן אייפקס לאורך השנים. כך עולה מדו"ח מבקר המדינה שמתפרסם היום (ד'). המבקר יוסף שפירא, מקדיש פרק שלם למיסוי קרנות ההון בישראל, ובעיקר לדרך בה רשות המסים העניקה פטורים ממס לקרנות בצורה נרחבת בהרבה ממה שהחוק מאפשר לה לטענתו ובניגוד לעמדה של מחלקת המיסוי הבינלאומי בלשכה המשפטית של רשות המסים. חלק נכבד מהפרק הוקדש לקרן אייפקס. העובדה שאייפקס לא שילמה שקל מס על הרווח שעשתה ממכירת תנובה אינה חדשה, אולם המבקר חושף השתלשלות אירועים מטרידה בכל הנוגע לדרך בה התנהלה רשות המסים מול הקרן.

במקור על פי החוק ניתן פטור ממס לקרנות הון סיכון במטרה שאלו ירכשו מניות בחברות ויזרימו הון למשק. אולם בשלב מסוים החליטה רשות המסים כי גם קרן השקעות כמו אייפקס תיהנה מאותו פטור. אייפקס קיבלה החלטת מיסוי שפוטרת אותה ממס כבר ב-2001 זאת מבלי שנבחנו כל התנאים שבדרך כלל מחייבים גופים זרים בתשלום מס (כמו למשל האם קיים מוסד קבע בארץ). בנוסף נקבע כי עבור השקעה של מעל 100 מיליון דולר במשק גם השותפים המנהלים של הקרן יהנו מפטור מלא ממס על הרווחים שמגיעים אליהם. החלטות כמו זו קיבלה העניקה הרשות לאייפקס מספר פעמים במהלך השנים - לפני כל גיוס או רכישה. כך למשל גם במקרה של רכישת בזק ב-2005. הקרן ניצלה את הפטור שקבלה כאשר מכרה את החברה ב-2009.

למרות שמטרת הפטור היא למשוך חברות שישקיעו בארץ וירכשו מניות של חברות בענפים מועדפים, בפועל אייפקס לא הזרימה כספים לתנובה, אלא להפך: "הקרן משכה ממנה דיבידנדים הנובעים, בין השאר, ממימוש נדל"ן, וגם על דיבידנדים אלו היא קיבלה פטור מוחלט ממס. לא רק שלא נעשו השקעות משמעותיות, בחינת הוצאות המס על העסקת עובדים בחברה, כמו גם בבזק שרכשה אייפקס, בעבר מעלה כי ההוצאות לא גדלו בעקבות הרכישה של אייפקס. כלומר תועלת משקית, שהיא בדרך כלל תנאי למתן הטבות מס, לא הייתה פה. אמנם המס הכולל ששילמה החברה גדל במהלך השנים ב-650 מיליון שקל, אולם הרשות לא בדקה ממה נובע הגידול, כאשר המבקר העלה אפשרות שדווקא ניצול כוחה המונופוליסטי של תנובה והעלאת המחירים שלה הביאו לכך.

המבקר מצא הטבות נוספות שהוגדרו על ידו כחריגות וניתנו לקרן אייפקס, כמו למשל פטור ממס על הכנסות מריבית, מדיבידנד וממימוש ההשקעות, מס על דמי הצלחה בשיעור של 25% החל על שותפים ישראלים (בעוד שאפשר לדרוש על כך מס שולי שמגיע עד 50% אם הרשות מעוניינת) ומס של 15% עבור תושבי חוץ או פטור מלא אם יעמדו בתנאי השקעה מינימליים. 

צילום: עומר מסינגר

מעבר לכך בהחלטת המיסוי המקורית מ-2007 נקבע כי האישור לא חל על השקעות במקרקעין ולמרות זאת רשות המסים לא דרשה מס על החלק ברווח ממכירת תנובה שמשויך לעליית ערך הנדל"ן שלה.

המבקר מצא כשלים גם בנוגע לפטורים שהוענקו ישירות למשקיעים בקרן. המשקיעים הזרים שאמורים להיות פטורים ממס בארץ הם אלו שפטורים גם בארץ התושבות שלהם, כמו למשל גופים מוסדיים. אולם מבקר המדינה מצא באמצעות נתונים שהגישה הקרן לרשות להגבלים עסקיים כי למעשה רק 31%-40% מהמשקיעים הם גופים מוסדיים שככל הנראה פטורים ממס במדינות שלהם. למרות זאת הרשות פטרה את כל הקרן ממס באופן אוטומטי, כאשר רק לגופים כאלה יש הגיון לפטור מראש ממס, שכן מאחר והם לא משלמים במדינה שלהם מס, הם לא יוכלו לקזז את מה ששולם בארץ. מבקר המדינה ציין כי בכל מקרה לעמדתו אין סיבה לתת לאותם משקיעים שפטורים ממס פטור אוטומטי, אלא ראוי לשקול רף כלשהו של שיעור החזקה בקרן כך שבהינתן היקף פעילות מסוים ישולם מס גם בארץ.

עוד חשף המבקר כי בניגוד לעמדת היועץ המשפטי של הרשות דאז, משה מזרחי, בטרם רכשה אייפקס את תנובה קיבלה אישור מרשות המסים כי החברה שתקים יחד עם מבטח שמיר תהיה שקופה לצורכי מס מה שישמור על הפטור שהיא כבר קיבלה. אלא שהתנאים שמעניקים לחברה מעמד כזה לא חלים במקרה הזה, כפי שחושף המבקר, זאת מאחר ולא כל בעלי המניות שלה ישראלים כפי שדורש החוק. רשות המסים מנגד טוענת כי כאשר הקמת החברה נעשת כצורך להתמודד עם רגוטלטור כלשהו, כדי לא לפגוע בתכלית הטבות המס, היא מכירה בחברה כשקופה, למרות זאת לא נמצאה כל אסמכתא שמעידה על צורך רגולטורי כזה במקרה של רכישת תנובה.

בשורה התחתונה, עלות רכישת תנובה על ידי אייפקס הייתה 2.9 מיליארד שקל, במהלך השנים החברה חילקה לאייפקס דיבידנדים פטורים ממס בהיקף של 1.7 מיליארד שקל. אל הדיבידנדים צריך להוסיף את הרווח ממכירת החברה לברייט פוד הסינית שעמד על 2.69 מיליארד שקל לאייפקס. בקיזוז עלויות הרכישה והמימון להערכת מבקר המדינה הרווח הנקי הפטור ממס לאורך השנים עמד על 4 מיליארד שקל. כאמור, כל הפטורים הנדיבים הללו, אפשרו לה להרוויח מיליארד שקל, על חשבון הציבור הישראלי.

מרשות המסים נמסר כי מטרת הרשות בהענקת האישורים הייתה לעודד השקעות של "מגה קרן" שכמוה קיימות קרנות בודדות בעולם. כניסה של "מגה קרן" מסוגה של תמשוך אחריה השקעות נוספות של משקיעים בינלאומיים חשובים ובעלי ממון שיראו את ההשקעה בחברות ישראליות כהשקעה כדאית יציבה ובטוחה יותר.הרשות גם ציינה כי מקדמת הליך חקיקה שיבהיר את עמדתה בנוגע לסמכויות במתן הפטורים, כפי שפועלת בהתאם לפרשנות המשפטית שלה מעל 20 שנה.

מנכ"לית אייפקס, זהבית כהן. המבקר: "המקרה ממחיש את הצורך בהסדרת ענף הקרנות" צילום: אוראל כהן

המבקר: מדיניות הפטורים המקדמיים חייבת להפסק

המבקר אינו מתייחס בדו"ח רק לעסקת אייפקס אלא למדיניות רשות המסים בעת מיסוי משקיעים זרים. לפי הדו"ח שאלת המיסוי של קרנות הון בישראל מעולם לא הוסדרה בחקיקה ייעודית ובשל כך חלים על קרנות אלה כללי המס הקבועים בפקודת המס לגבי מיסוי יחידים ושותפויות, זו כוללת סעיף לפיו "שר האוצר רשאי להורות על החזרת מס, כולו או מקצתו, לאדם שאינו תושב ישראל אם סכום המס שאותו אדם שילם בישראל עולה על הסכום שהותר לו, בגלל תשלום זה, בארץ מושבו".

המבקר מצא כי משנות התשעים של המאה העשרים ועד היום נעשה שימוש בסעיף 16א' לפקודה על ידי מנהל הרשות, אך שימוש זה לא נעשה בצורת החזר לאחר שהמס שולם (כפי שקובע הסעיף בחוק), אלא כהחלטות מיסוי מקדמיות המעניקות הקלות במס לקרנות הון ולמשקיעים הזרים. הטבות אלה כללו פטור על רווחים, ריבית ודיבידנד והן ניתנו למעשה בלי שנקבעה לכך הסמכה מפורשת בלשון החוק. על פי הביקורת, שווי הטבות המס המצטבר לאורך השנים מוערך במיליארדי שקלים.

ברשות המסים הצדיקו את הטבות המס למשקיעים הזרים בתרומת ההשקעות לצמיחת המשק: "לתעשיית ההייטק הישראלית תרומה עצומה לצמיחה, לגידול בפריון ולשגשוג של המשק הישראלי כולו, הן על ידי הגדלת הייצוא התעשייתי והן בהעסקת עובדים ישירים בתעשייה והעסקה עקיפה של עשרות אלפי עובדים בעסקים המעניקים שירותים לתעשייה זו. 'החמצן' לתעשיית ההייטק ובייחוד לחברות בשלבי ההקמה והפיתוח הראשוני מגיע בעיקר מקרנות ההון סיכון".

צילום: שאטרסטוק

אולם מבקר המדינה מצא שגם כאשר מדובר בהחלטות מיסוי מקדמיות, נתנה הרשות הקלות שאינן תואמות את הקריטריונים שהיא עצמה קבעה בהוראות הביצוע שלה, במקרים רבים תנאי החלטות המיסוי אף סתרו את החלטות הסף לקבלת ההקלות. בין השאר לא נעשתה הפרדה בין משקיעים ישראלים וזרים באמצעות יצירת שותפויות השקעה נפרדות; לא נאכף התנאי לפיו הקרן מחויבת לבצע "השקעות מזכות" בישראל; לא נאכף התנאי לפיו לקרן צריך להיות משרד בישראל, לא נבדק מספר מזערי של משקיעים ועוד.

המבקר מרחיב גם שעל אף טיעוני רשות המסים "מאז הונהגו הטבות המס (בשנות התשעים של המאה העשרים), לא נעשתה בחינה על ידי מי מהגופים הממשלתיים הרלוונטיים (רשות המסים, אגף התקציבים ואגף הכלכלן הראשי במשרד האוצר, המועצה הלאומית לכלכלה) בדבר התועלת למשק הישראלי מהטבות המס הגורפות הניתנות לכל אחד מסוגי קרנות ההשקעה. לא נבדק, בין היתר, מהי תרומתן של הטבות אלה לשוק העבודה, האם חל בעקבותיהן גידול בהשקעות בפריפריה וכיו"ב". בנוסף, נכתב בדו"ח, ממילא "אין חובת הגשת תכנית עסקית של פעילות הקרן שיש בה כדי לתרום לפיתוח המשק הישראלי וזאת כתנאי לקבלת הקלות המס והפטורים ממס וממילא אין מעקב אחר התקדמות אותו מיזם".

רשות המסים מסרה בתגובה לדו"ח המבקר: "בהתייחס לטענה כי הסמכות המופעלת בפועל על ידי המנהל במסגרת סעיף 16א' היא של פטור ממס כשלשון הסעיף מתייחסת להחזר ממס, נציין כי פרשנותה המשפטית של רשות המסים למעלה מ-20 שנה הייתה כי ניתן לעשות שימוש בסעיף 16א' כל זמן שיש חשש מבוסס לקיומו של עודף מס בישראל, (קרי: תשלום מס בישראל מעבר למס ששולם בחו"ל), וזאת גם בדרך של החלטה מראש בנסיבות בהן בהתאם למדיניות הרשות היא תצטרך מאוחר יותר להחזיר את עודף המס".

ברשות מוסיפים: "יודגש, כי רשות המסים פעלה לערוך תיקון חקיקה שיבהיר באופן מפורש את עמדתה לפיה הסמכות הקבועה בסעיף 16א' מקנה סמכות למנהל לפטור או להחזיר מס. תיקון החקיקה עבר בקריאה ראשונה במליאת הכנסת".

יו"ר הועדה לביקורת המדינה, ח"כ שלי יחימוביץ: "מיסוי קרנות ההון: הטבות מופקרות בלי שתועלתן נבחנה מעולם. נזמן את רשות המיסים ואת המבוקרים כולם ונתבע תשובות. מהדו"ח עולה כי המדינה הפכה למגרש משחקים משתלם ונצלני עבור קרנות זרות שנהנו בה מהטבות מס מפליגות שיש קשר קלוש בינן ובין חוקי המס הנהוגים במדינה. בפועל הייתה היד הנדיבה של רשות המיסים, קלה מאד על הדק ההטבות, והן תפחו והתרחבו לגורמים נוספים, בלא הצדקה ובלא יד מתכננת. כל זה על חשבון קופת המדינה.דוגמה צורמת המובאת בדו"ח היא רווח (כולל דיבידנד) של יותר מ-4 מיליארד שקל שמשכה לכיסה קרן אייפקס, בעת שמכרה לפני שנתיים את השליטה על תנובה, וזאת מבלי לשלם מס של אפילו שקל אחד, שעה שעל פי תחשיבי המבקר היה עליה לשלם למדינה מס של כמיליארד שקלים.מציאות שבה רמות הפיקוח על מיסוי הון זר בישראל הן קלושות עד בלתי קיימות, והן מורחבות כל העת לגופים נוספים, שעה שתועלתן של הטבות אלה מעולם נבחנה – היא מופקרת".

אייפקס מסרה בתגובה: "אייפקס פעלה ותמשיך לפעול בהתאם לכל דין, ובכלל זה עלפי חוקי המס בארץ ובעולם".